Белорусы настолько доверяют государству, что им не нужен омбудсмен?

• Екатерина Синюк, TUT.BY

О создании в Беларуси поста уполномоченного по правам человека (института омбудсмена) периодически вспоминают начиная с 1996 года, но его всё нет, и будет ли - неизвестно.

26 января 2011 года председатель Конституционного суда Беларуси Пётр Миклашевич заявил, что КС выступает за создание в стране института омбудсмена. По его словам, сейчас граждане не могут подать индивидуальную конституционную жалобу, то есть напрямую обратиться в Конституционный суд. А вот омбудсмену, говорит правозащитник Елена Тонкачёва, пожаловаться на государство можно будет напрямую.

Другое дело, заинтересовано ли в этом само государство. На 48-й сессии Комитета ООН по ликвидации дискриминации в отношении женщин, которая состоялась в Женеве на день позже заявления Петра Миклашевича, на вопросы членов комитета о возможности введения поста омбудсмена в Беларуси отвечал находившийся в составе правительственной делегации Евгений Лазарев, начальник отдела прав человека управления гуманитарного сотрудничества МИД Беларуси. "Основной акцент он сделал на том, что в Беларуси достаточно других государственных институтов, которые эту роль успешно выполняют, институт обращения граждан в силу Закона "Об обращении граждан" работает всё активней, а это свидетельствует о том, что люди доверяют государственным органам", - отмечает Елена Тонкачёва, также присутствовавшая на сессии.

В 2010 году уполномоченные органы не поддержали ни одно из инициативных обращений в КС

В настоящий момент граждане Беларуси могут обратиться в Конституционный суд только через органы и лица, обладающие правом внесения предложений в Конституционный суд. То есть через президента, Палату представителей, Совет Республики, Верховный суд, Высший Хозяйственный Суд и Совет министров (статья 116 Конституции Республики Беларусь). Задача КС РБ – осуществлять контроль конституционности нормативных актов.

В 2010 году уполномоченные субъекты с предложениями о проверке конституционности нормативных правовых актов в КС не обращались.

В то же время обращения граждан, направленные непосредственно в Конституционный суд, рассматриваются им в порядке, установленном Законом Республики Беларусь "Об обращениях граждан". Конституционный суд не принимает решений в судебном заседании непосредственно по результатам рассмотрения обращений граждан, но, как отмечено на официальном сайте КС, обращения граждан могут быть основой для предложений по совершенствованию законодательства.

"В 2010 году в уполномоченные органы поступило около 60 обращений граждан и организаций с просьбой о внесении в Конституционный суд предложения о проверке конституционности нормативных правовых актов в связи с наличием в них, по мнению заявителей, противоречий, влекущих необоснованное ограничение конституционных прав и свобод, - отмечается в послании КС "О состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2010 году". - Однако ни одно из таких инициативных обращений не было поддержано уполномоченными органами, в связи с чем в ряде случаев граждане в обращениях в Конституционный суд ссылаются на то, что подобная позиция соответствующих уполномоченных органов препятствует реализации их права на доступ к конституционному правосудию".

Всего в Конституционный суд в 2010 году поступило 1181 обращение, в том числе 1138 обращений граждан (из них 52 коллективных за подписью 2243 человек) и 43 обращения организаций. "Обращения граждан, как правило, отражают реальные социально-экономические процессы в стране. Своевременное реагирование на поставленные в них вопросы способствует восстановлению нарушенных прав и укреплению законности, устранению противоречий и других недостатков в законодательстве и практике его применения", - также говорится в послании КС.

Судя по фактам, озвученным в послании КС, за 2010 год КС было принято 3 решения по обращениям граждан. Среди них, например, решение от 23 марта 2010 г., в котором "рассмотрены вопросы, касающиеся правового регулирования отношений, связанных с назначением и выплатой гражданам, направленным на профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации, стипендий в зависимости от оснований прекращения трудового договора, а также с определением случаев, при которых в назначении пособия по безработице может быть отказано".

Еще в одном решении КС (от 27 мая 2010 г.), связанном с обращениями граждан, "обращено внимание на наличие пробела в правовой регламентации порядка рассмотрения в суде жалоб осужденных к лишению свободы, аресту, пожизненному заключению, лиц, содержащихся под стражей, и административно арестованных на применение к ним мер взыскания, что не в полной мере обеспечивает реализацию конституционного права граждан на доступ к правосудию".

Однако принятое решение еще не значит исполненное. КС, оценивая практику реализации своих решений, обращает внимание на "необходимость их своевременного исполнения: "Исполнение решений Конституционного суда – важнейший показатель состояния конституционной законности в обществе".

Так, например, решение КС о том, что при ведении административного процесса надо всё-таки уравнять в правах потерпевшего и физическое лицо, в отношении которого ведется процесс. Долгое время такое физическое лицо могло либо самостоятельно осуществлять защиту, либо пользоваться юридической помощью защитника, которым может являться только адвокат, в то время как потерпевший имел право пользоваться услугами своего представителя, в качестве которого могут выступать не только адвокаты, но и иные лица, которым он доверил представлять свои интересы. Это предложение Конституционного суда реализовано в Законе Республики Беларусь от 30 ноября 2010 года "О внесении дополнений и изменений в Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях и Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях". На это понадобилось 3 года!

Эксперт: на государственном уровне происходит классическая подмена понятий

По мнению Елены Тонкачёвой, на высоком государственном уровне происходит классическая подмена понятий. То, что у людей есть право обращения с жалобой в госорган, совершенно не означает, что не должно быть обеспечено других ресурсов с возможностью дистанцироваться от государства, отмечает Елена Тонкачёва. По ее словам, такие функции как раз должен выполнять аппарат уполномоченного по правам человека.

"Меня поразила эта интерпретация проблемы и вопроса о том, почему мы не можем ввести пост уполномоченного по правам человека, - говорит она. - После событий 19 декабря я не раз возвращаюсь к осмыслению этого института. Наш Конституционный суд уже что-нибудь сказал по событиям 19 декабря? А многие ждут! Сообщений о нарушениях прав человека было так много, что игнорировать этот вопрос просто нельзя. Например, нормально ли то, что при не введенном в стране чрезвычайном положении операторы сотовой связи отдают информацию по невероятному количеству людей о том, где они находились, совершая тем самым вторжение в частную жизнь? Законно ли это?" Омбудсмен как раз-таки сможет спросить, на каком основании это сделано, и дать людям внятный ответ, отмечает Елена Тонкачёва.

"В авторитарных режимах, где институты демократии не дают уверенности в том, что право является гарантом от вторжения государства в частную жизнь, строить институт омбудсмена сложно, и его успех здесь напрямую зависит от той личности, которая возглавит институт, - считает правозащитница. - Когда в России омбудсменом был Сергей Ковалев, то ему ничто не мешало, если надо, сесть в первый попавшийся вертолет и без согласия Кремля улететь в Чечню и сидеть в Грозном без охраны. Таким образом он показывал, что не согласен с действиями правительства, считает их ошибочными и влекущими за собой массовое нарушение прав человека: мол, если будете бомбить, то имейте в виду, что и меня тоже".

По словам Елены, тогда это вызывало шквал критики со стороны госорганов, Ковалеву говорили, что "нормальный омбудсмен" должен сидеть в кабинете в Москве и оттуда рассказывать Кремлю, что происходят нарушения прав человека, ведь вдруг его действительно "прибьют"!

В некоторых странах омбудсменов выбирают голосованием, в некоторых они назначаются парламентским решением, в некоторых - даже президентским. Когда в Беларуси обсуждался законопроект о введении поста омбудсмена, дискуссии профессионального сообщества в первую очередь касались того, что кандидатура на этот пост должна была назначаться президентом. Однако, отмечает Елена Тонкачёва, вопрос не в том, кто назначает, а в том, какая персона в подобных режимах оказывается назначенной.

Польша: институт омбудсмена с нуля

Мир уже знает истории того, как в социалистических странах с нуля строился институт омбудсмена, причем довольно качественный. Первым таким государством стала Польша, которая ввела пост уполномоченного по правам человека в 1987 году. Первым омбудсменом там стала Ева Лентовска, с которой, по словам Елены Тонкачёвой, ей довелось пообщаться и узнать, что значит быть в такой должности при социализме.

"Когда в Польше начались серьезные экономические проблемы, то государство решило позаигрывать с Европой и показать, что Польша тоже способна иметь традиционно европейские институты. Так решили ввести пост омбудсмена. Перед правительством стал вопрос: а кого назначить? Они понимали, что если назначить кого-то из партийных деятелей, то сразу будет очевидно, что это имитация поста омбудсмена. Но им нужна была фигура управляемая. Они решили, что это будет женщина, не очень молодая и не очень старая, желательно беспартийная и из академической среды. Так, занять этот пост предложили профессору права Варшавского университета Еве Лентовской", - отмечает Елена Тонкачева.

После предложения занять такой пост в семье Лентовской неделю обсуждали по ночам, можно ли создать в стране действительно правовой институт, если принять это предложение.

"Во всех авторитарных режимах перед тем, как принять какое-то решение, собираются заседания межведомственной группы. Первым делом Лентовска решила, что не будет участвовать в таких заседаниях. Пост омбудсмена должен быть максимально обеспечен возможностью критики по отношении к любому государственному решению, поэтому нельзя быть частью этого решения. Она не могла об этом сказать прямо, поэтому первые два месяца, пока на нее не очень обращали внимание, она просто очень тихо не ходила на эти заседания: то занята, то приболела", - вспоминает рассказ Лентовской Елена Тонкачёва.

Однако через какое-то время, когда правительство про нее вспомнило, она публично заявила о том, что не должна посещать их заседания. С этим смирились. Лентовска начинала непростую работу – с людьми, которые не понимали, куда и зачем они должны обращаться: ведь они привыкли обращаться в компартию или в профсоюз, и всё на этом!

"Сейчас в Беларуси модно писать президенту по любому поводу. Люди почему-то думают, что именно президент должен решать вопросы с протекшим краном, с неосвещенными улицами, с вывозом мусора и т.д., - говорит Тонкачёва. – А в Польше, более того, по сложившимся коммунистическим традициям было принято просто писать анонимки, когда можно не называть своего имени, но при этом создать кому-то проблемы".

Лентовска стала много общаться с прессой. "Свои сообщения она подавала в юмористической форме, например, рассказывала про какого-нибудь пана из Познани, который годами пишет анонимки и удивляется, почему ничего не происходит с его соседом. Кроме того, раз в неделю, например, она общалась с журналистами на ступеньках офиса омбудсмена", - говорит она.

Уже через 2-3 месяца постоянные интервью превратились чуть ли не в хит, а СМИ ждали дня, в который госпожа Лентовска выйдет к ним и будет интересно и остро рассказывать о проблемах общества и государства. И посыпались в новый институт письма!

"Писем приходило много, причем большинство были абсолютно не в сфере прав человека, - рассказывает Елена со слов Лентовской. - Но Лентовска с тремя помощниками решили отвечать на каждое. Писали, например, так: "Уважаемый пан (пани), ваше письмо поступило к нам, нам действительно очень жаль, что у вас течет труба, но вы должны понимать, что институт омбудсмена в Польше создан для того, чтобы обеспечивать и гарантировать защиту прав человека". При этом, разъясняла она, права человека – это там, где возникает конфликт между индивидуумом и государством, и именно в этой связи вы можете обращаться к нам". А иногда, когда запрос касался темы, в которой она хорошо разбиралась, то Лентовска могла в письме дописать: в вашем случае, мне кажется, необходимо обратиться к начальнику ЖЭСа, и если он не среагирует должным образом, то после этого обращайтесь в суд".

Главное, она пыталась донести людям, что все-таки не в коммунистическую партию нужно обращаться, и не в профсоюз, а к тому, кто должен по системе взаимоотношений "государство - общество" их проблему решить, подчеркивает Елена Тонкачёва.

Омбудсмен занимается не вопросами ЖЭСа, а правами человека

Омбудсмен не занимается вопросами ЖЭСа, а занимается правами человека, которые прописаны в Международном пакте о гражданских и политических правах и во Всеобщей декларации прав человека, поясняет Елена Тонкачёва.

"К примеру, есть право на свободу собраний. Если гражданам отказано в удовлетворении заявки на проведении собраний – это конфликт, и если этот конфликт между обществом и государством развивается как тенденция на протяжении многих лет, то это устойчивый конфликт. Омбудсмен должен дать свою оценку, - говорит Тонкачёва. - Если государство отказало гражданам один раз, то им нужно обращаться в суд. Только если после этого гражданин все равно считает, что его право нарушено, то он обращается к омбудсмену. Омбудсмен накапливает практику и на основе этого может обратиться к другим государственным органам, например, к парламенту, и сказать: законодательство о собраниях надо пересмотреть, потому что оно не отвечает международным стандартам и является само по себе источником нарушения прав граждан".

Если, объясняет Тонкачёва, во время мирного собрания есть два гражданина и один из них избит другим гражданином, - это дело уголовного правосудия, но не прав человека. "Но если в этот момент рядом с ними стоит милиционер и ничего не делает, то этот вопрос связан с правами человека, поскольку милиционер не выполняет то, что должен, то есть не останавливает драку. Если же сам милиционер начинает бить гражданина - это тоже вопрос прав человека, т.к. есть гражданин и представитель государства", - подчеркивает Елена.

Однако для того чтобы в Беларуси ввели такой пост, нужна, как минимум, общественная дискуссия, в то время как сейчас люди просто не привыкли, что своим собственным правам нужно уделять внимание. Если даже появится в Беларуси институт омбудсмена, но во главе его будет слабая фигура, то можно его и не создавать, подчеркивает Елена Тонкачёва. При этом, отметила она, пост омбудсмена - единственная государственная позиция, на которую бы она согласилась.

Справка

В 1996 г. был подготовлен проект Закона "Об уполномоченном по правам человека в Республике Беларусь". Законопроект был одобрен в первом чтении Палатой представителей. Комиссии по правам человека и национальным отношениям по законодательству и судебной реформе было поручено доработать проект закона с учетом предложений и замечаний. Но в 1996 г. к этому вопросу так и не вернулись. 23 июня 1998 г. во время парламентских слушаний в Палате представителей введение института Уполномоченного по правам человека в Республике Беларусь названо "своевременным, исключительно актуальным и общественно полезным". В 2001 г. была сделана очередная попытка, в этот раз снова Конституционным судом. Анализируя состояние конституционной законности в Республике Беларусь Конституционный суд отметил, что принятие Закона "Об уполномоченном по правам человека" благоприятнейшим образом отразилось бы на конституционной законности в государстве, создании действенного механизма защиты прав и свобод человека.