Фадеев: Новые полномочия КC вряд ли отразятся на состоянии конституционной законности в стране

Источник материала:

Новые полномочия, полученные Конституционным судом согласно Декрету № 14, добавят судьям работы, но вряд ли отразятся на состоянии конституционной законности в стране.

Какая Конституция, такой и суд

О необходимости повысить роль и значение Конституционного суда (КС) в Беларуси говорили давно, однако в последнее время эта проблема стала особенно острой. И, по моему мнению, это связано прежде всего с тем, что после референдума 1996 г. КС оказался практически "безработным".

На самом деле такая проблема не возникала в 1994-1996 годах, в период становления этого органа в независимой Беларуси. Как показывали социологические исследования того периода, КС неизменно принадлежали высшие строчки в рейтинге госорганов. И понятно почему. Тогда КС занимал принципиальную позицию в отношении актов любого госоргана, включая парламент и президента, а обращения в него стали обычным явлением в жизни страны.

Правда, следует отметить, что в Конституции Беларуси в редакции 1994 года существовала небесспорная норма о праве КС возбуждать дела по собственной инициативе. Это давало повод упрекать КС в излишней политизированности. Однако анализ обращений в КС и принятых им решений показывает, что эти обвинения вряд ли были оправданными: за два с половиной года (1994-
1996 гг.) актов президента и парламента КС рассмотрел фактически одинаковое количество, да и количество решений, принятых "в пользу" каждого из этих двух органов, было практически одинаковым.

После референдума 1996 г. изменился прежде всего порядок нормо-
творчества в Беларуси. Президент получил право издавать декреты, имеющие силу закона, а указы президента подлежат проверке КС на предмет соответствия Конституции и только изданные во исполнение закона — на предмет соответствия закону. Изменился также перечень субъектов обращения в КС (например, это могут быть палаты Национального собрания — за принятие обращения должны проголосовать более половины депутатов либо членов Совета республики!). Изменился также и порядок назначения судей КС, их зависимость от исполнительной власти значительно усилилась.

Изменения в Конституции явились, на наш взгляд, непосредственной причиной того, что КС оказался в ситуации, когда "его потенциал используется далеко не эффективно" (такое мнение выражали как президент, так и другие лица). Наименее "урожайным" был 2007 год, в котором КС принял… 5 решений, в том числе только 1 заключение, а одно из решений касалось традиционного ежегодного послания КС о состоянии конституционной законности. Дело в том, что обращения уполномоченных субъектов в КС стали таким редким явлением, что действительно впору было задуматься о необходимости существования в государстве такого суда.

Отдушина для избранных граждан

Выход из этой ситуации был найден на основе ст. 40 Конституции, предоставляющей каждому право обращаться в государственные органы. Сегодня КС принимает заявления и возбуждает дела по инициативе граждан и организаций.

Однако КС оказался непоследовательным: он неоднократно отказывал гражданам и организациям в принятии их заявлений со ссылкой на ст. 116 Конституции, предлагая им обратиться к лицам и органам, имеющим право обращаться в КС. По странному совпадению такие отказы, как правило, были связаны с проверкой актов президента. Обращения же граждан и организаций в "уполномоченные" органы всегда заканчивались стандартными ответами о том, что этот орган не находит оснований для обращения в КС. Так, в частности, было с обращениями предпринимателей по поводу известного указа, ограничившего их право найма работников.

Кроме того, одно время, ссылаясь на ст. 122 Конституции, судьи заявляли, что могут рассматривать по обращениям "неуполномоченных" субъектов только решения местных властей, поскольку часть четвертая указанной статьи предусматривает обжалование этих решений в судебном порядке.

Таким образом, потенциал судей КС, как отмечал президент на совещании по поводу совершенствования деятельности этого органа, действительно использовался недостаточно. Однако на совещании был сделан далеко не бесспорный вывод о том, что причина слабости КС состоит в нехватке у него полномочий.

Предлагали как лучше. Не услышали

Вероятно, полезно напомнить, что по общему правилу конституционные суды и аналогичные им органы имеют полномочия проверки конституционности нормативных актов; толкования Конституции; разрешения споров о компетенции между высшими государственными органами; контроля за проведением выборов и референдумов; проверки конституционности политических партий; отрешения от должности президента и других высших должностных лиц; рассмотрения жалоб граждан на нарушение их конституционных прав и свобод.

Конституционный суд РБ до последнего времени не имел в своей компетенции даже половины этих вопросов.

Вероятно, в такой ситуации полномочия КС следовало расширять, и предложения по этому поводу, в том числе автора настоящей статьи, делались. Такое расширение, как представляется, могло заключаться в следующем.

Во-первых, КС должен иметь право официального толкования Конституции, тем более что, принимая заключения, он де-факто таким толкованием занимается.

Во-вторых (и это, пожалуй, главное), необходимо ввести институт конституционной жалобы, то есть право граждан непосредственно обращаться в КС с жалобами на нарушение их конституционных прав и свобод.

Конечно, это хлопотное дело. Например, в КС Германии в год поступает около 5 тыс. таких жалоб. Но, с другой стороны, это значительно повысило бы роль и значение КС и, самое главное, гарантии защиты прав граждан. Можно было бы ввести, как в Германии, упрощенный порядок рассмотрения таких жалоб (например, коллегия в составе трех судей).

Кроме того, КС можно было бы поручить контроль за проведением выборов и референдумов и проверку конституционности политических партий. Что касается разрешения споров о компетенции между высшими госорганами, то в нашей ситуации, учитывая их полномочия, это вряд ли актуально.

Контроль по поручению

В соответствии с Декретом президента от 26 июня 2008 г. № 14 полномочия КС действительно расширены, но то, как это сделано, вызывает ряд вопросов.

Итак, КС осуществляет:

- обязательный предварительный контроль конституционности всех законов, принятых обеими палатами парламента. Здесь следует отметить, что за КС сохранен и последующий контроль этих актов. Многие специалисты успели обратить внимание на то, что КС может оказаться в сложном положении: если при предварительном контроле он признал закон конституционным, то как он будет выглядеть, признав его неконституционным при последующем контроле?

- по предложению президента КС излагает свою позицию о конституционности международных договоров — до подписания президентом актов о выражении согласия Беларуси на их обязательность для нее. В отношении этой нормы можно выразить то же сомнение, что и в отношении предыдущей;

- официальное толкование декретов и указов президента, касающихся конституционных прав, свобод и обязанностей граждан, но — отметим это особо — по поручению президента. Согласитесь, что норма выглядит несколько странно: президент издал указ, а что он имел в виду, толкует КС, и не по предложениям субъектов, на которых указ распространяется;

- КС принимает решения о наличии фактов систематического или грубого нарушения требований законодательства местным Советом. Здесь следует иметь в виду, что делается это по предложению президиума Совета Республики в соответствии со ст. 123 Конституции, согласно которой Совет республики при наличии таких нарушений может распустить местный Совет. Пожалуй, это единственное дополнительное полномочие, которое можно назвать абсолютно позитивным;

- возможно изложение позиции КС о документах, принимаемых, издаваемых иностранными государствами и международными организациями и затрагивающих интересы Беларуси, в части соответствия этих документов общепризнанным принципам и нормам международного права. Тут возникает сразу несколько вопросов. Во-первых, не втягивается ли КС в чистую политику? Во-вторых, не подменяет ли он другие структуры государства (МИД, например)? В-третьих, существуют специальные международные органы, уполномоченные рассматривать вопросы об указанном соответствии. В-четвертых, а какое значение будет иметь позиция КС по этим документам?

Есть, согласно декрету, еще одно полномочие, которое вообще трудно поддается объяснению. По поручению президента судьи КС будут проводить "проверку конституционности определенных главой государства направлений нормотворческой деятельности и правоприменительной практики судов, правоохранительных и иных государственных органов". Прежде всего неясно, к чему относится выражение "определенных главой государства"? Можно понять, что направления деятельности и практики органов определяются президентом, хотя, конечно же, более вероятно, что авторы имели в виду, что президент определяет направления проверок.

Но самое главное, что судьи КС теперь будут использоваться в качестве неких дополнительных контролеров с непонятным статусом. Против такого полномочия особенно должны были бы возражать общие и хозяйственные суды, поскольку эта норма вряд ли соответствует принципам организации и деятельности судебной системы, в том числе конституционным.

Нельзя также не обратить внимание на то, что поручения судьям КС будет давать орган исполнительной власти. Правда, появились специалисты, которые считают, что должность президента после 1996 г. не вписывается в традиционную триаду ветвей власти — законодательной, исполнительной, судебной, что президент — некий "надорган" над всеми властями. Что ж, господа, пора защищать диссертации! Но не забудьте ст. 6 Конституции, которая все же выделила только три ветви государственной власти!

И самое последнее, но, пожалуй, ключевое. Указанные дополнительные полномочия предоставлены КС не Конституцией и даже не законом, а декретом, имеющим временный характер. Вот было бы интересно, если бы один из "уполномоченных" органов обратился в КС с предложением проверить указанный документ на предмет его конституционности!

Так будет ли надлежащий эффект от расширения полномочий КС? С учетом всего вышесказанного в этом есть большие сомнения. Единственное, в чем можно быть уверенным, — судьи КС теперь будут иметь полную загруженность в течение всего рабочего времени.

Но ведь основной вопрос в другом: насколько укрепится конституционная законность и повысятся гарантии прав и свобод граждан, которые так и не получили права обращения в КС?

Валерий ФАДЕЕВ, заслуженный юрист РБ, зам. председателя Конституционного суда в отставке