Бюджет Союзного государства: проблемы, перспективы, решения

Источник материала:

В Краснодаре прошло двадцать восьмое заседание постоянно действующего семинара при Парламентском Собрании Союза Беларуси и России по вопросам строительства Союзного государства на тему «Совершенствование нормативно-правовой базы формирования и исполнения бюджета Союзного государства»

Для участия в семинаре на Кубань прибыли депутаты Парламентского Собрания, представители Постоянного Комитета Союзного государства, министерств и ведомств Республики Беларусь и Российской Федерации, а также представители научного сообщества двух стран. В центре внимания были перспективы развития бюджетного процесса в Союзном государстве, в том числе использование возможных форм финансовой поддержки межрегионального сотрудничества и подходов к формированию союзного бюджета с целью укрепления интеграционных процессов в рамках Единого экономического пространства. В работе форума активное участие принимали чиновники Краснодарского края. Заместитель главы администрации региона Иван Перонко подчеркнул, что между Кубанью и Беларусью налажены тесные связи во всех сферах деятельности. Он рассказал об участии предприятий Краснодарского края в выставке «Белагро-2012», а также поведал о том, что белорусы являются постоянными участниками различных кубанских выставок, а также Международного инвестиционного форума в Сочи.

Что касается этого курортного города, то здесь, конечно, чиновник края не мог не упомянуть о содействии белорусов в подготовке к зимней Олимпиаде 2014 года. Заместитель председателя Законодательного собрания Краснодарского края Виктор Чернявский похвалил программно-целевой метод внедрения инновационных технологий в Союзном государстве. Он также призвал налаживать более тесное взаимодействие между Кубанью и различными регионами Беларуси, отметив схожие подходы края и республики в вопросах развития сельского хозяйства. Олег Неверкович, зампредседателя комитета Законодательного собрания Краснодарского края по вопросам санаторно-курортного комплекса и туризма и Почетный консул Республики Беларусь в регионе, отметил важность союзных мероприятий по оздоровлению на курортах Кубани детей с пострадавших от аварии на ЧАЭС территорий. Он предложил рассмотреть в будущем возможность создания специального санатория именно для детей-чернобыльцев. Он также рассказал о действующих в крае белорусских национально-культурных автономиях. Всего же, по его словам, на Кубани проживает не менее 30 тысяч этнических белорусов, которые, к слову, присутствуют и на руководящих постах региона. Первым из представителей Парламентского Собрания на семинаре выступил Владислав Резник, председатель Комиссии ПС по бюджету и финансам. Он отметил необходимость совершенствования законодательства для урегулирования вопросов союзной собственности, ускорения согласования союзных программ, более эффективного расходования средств союзного бюджета. Эти инициативы были поддержаны Татьяной Москальковой, председателем Комиссии ПС по законодательству и Регламенту. Она призвала в работе над новыми нормативно-правовыми актами учитывать возможности Единого экономического пространства.

Заместитель Госсекретаря Союзного государства Альберт Степанов доложил о подготовке новых союзных программ и отметил необходимость внесения в национальные законодательства понятия «союзной собственности», что, по его мнению, помогло бы более рационально распоряжаться совместным имуществом. Участники семинара констатировали, что, несмотря на определенные трудности, связанные с постепенным созданием и усовершенствованием нормативно-правовой базы, бюджетный процесс в Союзном государстве стадию становления прошел в целом успешно. Более того, основные механизмы бюджетного процесса сложились и отражают реально достигнутый уровень интеграции в рамках Союза, что позволяет через функционирование совместных программ и мероприятий достигать поставленных в решениях органов Союзного государства целей. За счет средств бюджета Союзного государства осуществляется финансирование военно-технического сотрудничества и совместной правоохранительной деятельности, реализуются важные для обеих стран программы в областях промышленности и информатики, охраны окружающей среды, образования и культуры, в социальной сфере. Значительные средства бюджета использовались на финансирование мероприятий по преодолению последствий чернобыльской катастрофы, а также на развитие союзных СМИ.

На сегодняшний день требуется введение новых дополнительных механизмов пополнения доходной части бюджета и повышение эффективности процедуры отбора и подготовки программ и мероприятий Союзного государства. Вместе с тем работа по этим направлениям, как и подготовка новой редакции Порядка формирования и исполнения бюджета СГ, до настоящего времени не завершены. Не решена и проблема учета союзной собственности. До сих пор не определен орган управления Союзного государства, уполномоченный Советом Министров СГ на ведение Реестра имущества СГ. Отсутствие системы учета данного имущества создает, как отмечают контрольные органы, предпосылки его утраты для Союзного государства. В связи с этим союзные парламентарии решили рекомендовать Совету Министров СГ рассмотреть на своем заседании в 2012 году вопрос «О практике содержания и использования собственности Союзного государства, созданной и приобретенной за счет средств его бюджета». Депутаты рекомендуют осуществить обновление Программы действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений Договора о создании Союзного государства на период 2013–2020 годов, а также внести в 2012 году на рассмотрение Парламентского Собрания новую редакцию Порядка формирования и исполнения бюджета Союзного государства.

Управлять инновациями

Альберт СТЕПАНОВ, заместитель Государственного секретаря Союзного государства:

– Мы не первый раз заседаем в Краснодаре, в прошлом году мы были здесь с Комиссией Парламентского Собрания по экономической политике. Здесь традиционно гостеприимство сочетается с высоким уровнем организации мероприятия. У руководства края очень правильное отношение к строительству Союзного государства, и мы всегда находим здесь поддержку. Союзный бюджет нужен и России, и Беларуси именно как бюджет развития. Если мы проанализируем структуру бюджета СГ за последние десять лет, то увидим, как возрастает удельный вес расходов на научно-технические разработки. Если в 2000 году они достигали 17 процентов, то в 2011 году – уже 34 процента. С полной ответственностью могу сказать, особенно людям, которые недооценивают эффективность государственного управления, что, несмотря на определенные издержки, Союзное государство – это эффективный инновационный менеджер. По классической бизнес-формуле, из десяти венчуров – два выигрышных. В Союзном государстве пропорция ровно наоборот. Что такое бюджет развития? Это создание конкурентно-превосходной продукции. Например, союзные суперкомпьютеры или наши биотехнологии по проекту «БелРосТрансген» по ряду параметров не имеют аналогов в мире. Беларусь сотрудничает напрямую с большинством российских регионов. Многие межрегиональные проекты уже переросли границы области или края и могут быть растиражированы на другие субъекты Федерации. Финансирование подобных проектов мог бы взять на себя союзный бюджет. Это могут быть программы по модернизации нефтеперерабатывающих заводов, фабрик по переработке металлолома, цементных предприятий и т. д. Очень много могут почерпнуть российские организации у белорусских в плане энергосбережения. По этому направлению Беларусь – лидер в СНГ. Кстати, представители российских предприятий уже ездят в республику перенимать опыт. Почему бы не делать это более организованно – в рамках союзной программы? Больным вопросом для нас остается союзная собственность. Если посмотреть оба гражданских кодекса наших стран, то мы обнаружим там отсутствие понятия «союзная государственная собственность». Все виды собственности есть – индивидуальная, кооперативная, унитарная, и везде могут быть совместные ее формы, но нигде не прописана совместная собственность нашего Союза. И здесь у нас, безусловно, есть запрос к депутатскому корпусу и к правовому экспертному сообществу о внесении дополнений в национальные законодательства. Союзная собственность пересекается и с межрегиональным сотрудничеством. Спасибо белорусскому «Гомсельмашу», что вытянули программу по созданию универсального энергосредства («союзного комбайна»). Но очевидно, что эта разработка конкурирует с тракторостроительной отраслью. Эта новая технологическая платформа, которая требует новых организационных форм. Можно было бы в Краснодарском крае создать машинно-тракторные станции, укомплектованные универсальными энергосредствами. Эти машины со съемными адаптерами для различных задач способны заменить собой целый шлейф узкоспециализированной сельхозтехники. Внедрение таких инноваций может принести ощутимый экономический эффект Беларуси и России.

Разрубить «гордиев узел»

Татьяна ГОЛУБЕВА, член Комиссии Парламентского Собрания по бюджету и финансам, заместитель председателя Постоянной комиссии Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь по жилищной политике, строительству, торговле и приватизации:

– Надо более оперативно работать. И те решения, которые мы, парламентарии, сами принимаем на заседаниях, необходимо выполнять. Если мы хотим придать союзной собственности положенный статус, то надо не покладая рук работать в этом направлении. Вся союзная собственность в Беларуси учтена, мы о ней знаем все. О союзной собственности на территории России мы знаем очень мало. А это деньги наших народов – белорусов и россиян. Поэтому они должны быть под контролем постоянно. Я еще на прошлом заседании поднимала вопрос, что российской стороне тоже пора начать проводить инвентаризацию союзной собственности на своей территории. Надо связаться со всеми исполнителями проектов, надо посмотреть, что они создали, изобрели, надо все посчитать и зарегистрировать. Затем союзную собственность надо привязать к союзному бюджету. Скорее всего, она сможет приносить в союзную казну неплохой доход. Я считаю, что это чисто технический вопрос, а не политическая дилемма. Звучат предложения, что необходимо создать особый орган, департамент, который бы занимался учетом союзной собственности в РФ. Но я считаю, что и без этого органа уже можно было бы начать работу по инвентаризации. В России есть Счетная палата, Министерство финансов, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом. Им вполне по силам справиться с такой задачей. Государственные ресурсы надо беречь. Мы помним те годы, когда исполнение союзного бюджета составляло лишь около 50 процентов. Теперь – свыше 90 процентов. Слаженно работают Счетная палата России и Комитет госконтроля Беларуси. Сейчас они строго следят за бюджетной дисциплиной. При желании можно наладить и учет, и контроль, а значит, проблема союзной собственности не так сложна, как это кажется на первый взгляд.

С прицелом на перспективу

Александр АНТОНЕНКО, заместитель председателя Комиссии Парламентского Собрания по бюджету и финансам, председатель Постоянной комиссии Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь по бюджету, финансам и налоговой политике:

– Есть еще застарелые проблемы в Союзном государстве, которые предстоит решать вместе с российскими коллегами. Причем эти проблемы лежат не только в области союзных правовых актов, но и в сфере национальных законодательств. Например, нам нужно не только определить статус союзной собственности, но и договориться о том, как мы будем распределять доходы от этого имущества. Работу семинара я оцениваю достаточно позитивно. Например, на прошлом семинаре мы рассматривали вопрос неиспользованных средств союзного бюджета – переходящих остатков, говорили и о кассовом исполнении бюджета. С тех пор по этим направлениям достигнут существенный прогресс, что свидетельствует о полезности наших встреч. Решения, принятые на семинаре, находят практическую реализацию. Проекты новых нормативно-правовых актов должны стать предметом рассмотрения Парламентского Собрания. Выработанные в ходе работы семинара рекомендации будут направлены в органы Союзного государства, а также в заинтересованные министерства и ведомства России и Беларуси. Подчеркну, что Союзное государство – это тот локомотив, на базе которого можно отработать новые подходы, которые впоследствии можно применять для новых экономических и политических образований. То есть проводимая союзными парламентариями работа полезна для любых форм интеграции.

Проблемы роста

Владислав РЕЗНИК, председатель Комиссии Парламентского Собрания по бюджету и финансам, первый заместитель председателя Комитета Государственной Думы по финансовому рынку:

– Стало уже доброй традицией обсуждать вопросы союзного строительства во время постоянно действующего семинара. Жизнь не стоит на месте, вносит свои коррективы во все сферы ведения нашего Союза, в том числе и в бюджетный процесс. Поэтому с периодичностью раз в два года депутаты Парламентского Собрания – специалисты в этой области, заинтересованные в придании большей динамики интеграционным процессам, собираются вместе, чтобы обсудить накопившиеся проблемы и выработать пути и механизмы их решения. Основными целями семинара являются детальное и принципиальное обсуждение проблем в области формирования и исполнения бюджета СГ и выработка конкретных рекомендаций по их решению. Эти рекомендации формируются для органов исполнительной и законодательной власти двух стран и органов Союзного государства. Можно уже с уверенностью сказать, что назрела необходимость внесения изменений и дополнений в порядок формирования и исполнения союзного бюджета, в так называемый бюджетный кодекс. Необходимо искать новые формы финансовой поддержки интеграционных процессов в рамках Единого экономического пространства и содействия межрегиональному сотрудничеству в Союзном государстве. Что особенно целесообразно, учитывая наш приезд в гостеприимный Краснодарский край, мы, как депутаты Парламентского Собрания, должны быть инициаторами новых форм сотрудничества, предлагать свежие идеи интеграционного взаимодействия, создавать условия для их практической реализации. Как известно, свыше 90 процентов средств союзного бюджета направляется на финансирование совместных программ и мероприятий, которые охватывают как область материального производства и социальную сферу, так и оборону и безопасность. Поэтому вопросы к подходу формирования перечня актуальных программ СГ, а также оценки их эффективности требуют детального обсуждения с нашими белорусскими коллегами. В процессе работы семинара мы говорили об основных направлениях нормативно-правовой базы формирования и исполнения бюджета. Очень хорошо, что эту работу мы проводили совместно с Комиссией ПС по законодательству и Регламенту. Ежегодные вложения двух стран в союзный бюджет в последние годы составляют около пяти миллиардов рублей. За прошедшее десятилетие образовался значительный массив союзной собственности, которую необходимо ставить на учет, содержать, извлекать из нее прибыль. Но как это сделать, как провести через законодательства обоих государств – это как раз тот вопрос, который мы должны решить. На заседаниях комиссий стояли вопросы об отчетах по исполнению бюджета за прошедшие годы. Мы также рассмотрели его исполнение в текущем году. Его достоинством является то, что он исполняется на 95 процентов и выше. Этим, кстати, не может похвастаться ни бюджет России, ни бюджет Беларуси. Это большое достижение людей, которые работают с союзной казной. Что касается недостатков, не все министерства и ведомства используют выделенные средства. Цифры небольшие, но тем не менее из-за этого не выходит равномерного использования денег. Недостатком является и то, что на сегодняшний день нет ряда нормативно-правовых актов, регулирующих положение должностных лиц Постоянного Комитета. Достоинством этого семинара явилось то, что была возможность взаимодействия с теми межрегиональными программами, которые ведутся Краснодарским краем и Беларусью. Возможно, эти проекты будут представлены на рассмотрение Совета Министров СГ и Постоянного Комитета. То есть ряд программ на Кубани могут быть в будущем профинансированы за счет союзного бюджета. В прошлом центробежные силы не позволили нам принять Конституционный акт. В настоящее время, по моему убеждению, нарастают центростремительные тенденции. Благодаря им в ближайшие годы мы сможем принять множество нормативно-правовых актов и решить целый ряд застарелых проблем. Я выражаю уверенность в том, что проведение нашего семинара внесет реальный вклад в дальнейшее формирование правовой основы взаимодействия Беларуси и России в бюджетно-финансовой сфере.

Нюансы законодательства

Татьяна МОСКАЛЬКОВА, председатель Комиссии Парламентского Собрания по законодательству и Регламенту, заместитель председателя Комитета Государственной Думы по делам СНГ и связям с соотечественниками:

– 16 лет назад, когда было образовано Парламентское Собрание Союза Беларуси и России, предполагалось, что оно будет разрабатывать и принимать только модельные законы. В Договоре о создании Союзного государства 1999 года был определен порядок и условия принятия уже шести видов законодательных актов: это декреты, постановления и директивы Высшего Государственного Совета Союзного государства, постановления, директивы и резолюции Совета Министров СГ. За это время в российско-белорусском законодательном портфеле появилось около 500 актов органов Союзного государства и 169 двусторонних соглашений, регламентирующих различные направления нашего сотрудничества. Благодаря развитию нормативно-правовой базы Союзное государство добилось серьезного роста товарооборота: в 2011 году он достиг 40 млрд долларов, что в 8 раз больше, чем в начале нашего пути. Особый союзный статус двух государств, образование Таможенного союза «двойки» позволили выйти на принципиально новую ступень экономического развития, создать единую региональную систему ПРО, усилить радиолокационный контроль воздушного пространства вдоль западных границ Союзного государства – от стран Балтии до Украины – и укрепить пояс безопасности на постсоветском пространстве в целом. Сегодня мы вышли на новый уровень интеграции – к Таможенному союзу и Единому экономическому пространству «тройки», а благодаря запущенным на площадке Парламентского Собрания процессам сможем, уверена, выполнить поставленную руководством государств задачу законодательной поддержки создания Евразийского экономического союза. Если говорить о законодательной базе Союзного государства, то первые две формы – модельное законодательство и рекомендации – не оправдали наши надежды и, к сожалению, не стали основой для унификации и гармонизации национальных законодательств. Выстроенная система правовых актов тоже не заработала в полную силу – из-за отсутствия Конституционного акта Союзного государства, который, в соответствии с Договором 1999 года, является главной составляющей создания единой правовой системы Союзного государства. Единственным фундаментальным нормативно-правовым актом является Декрет о бюджете Союзного государства. И вопрос о том, чтобы поднять статус этого нормативно-правового акта до уровня закона Союзного государства, давно назрел и обсуждается в экспертных кругах. При этом часть экспертов считает, что у союзных депутатов нет права принимать законы Союзного государства, поскольку в Договоре 1999 года сказано, что это может делать только избранный прямым голосованием Парламент СГ, которого у нас до сих пор нет. Другая часть специалистов с этим не согласна и уверена, что можно принять даже не один, а три закона, поскольку до формирования Парламента его нормотворческие функции принимает на себя Парламентское Собрание. Несовершенство союзного законодательства затрагивает и бюджетный процесс. Сегодня Порядок формирования и исполнения бюджета Союзного государства утверждается устаревшим Постановлением Высшего Государственного Совета. Новый Порядок без движения лежит в Минфине России с 2008 года. Мы хотим придать новый импульс этому процессу. Что касается совместной собственности, то она достаточно многочисленна: мы бюджет зря не тратили, вкладывали деньги в строительство реальных значимых объектов. На территории Беларуси, где находится 176 тысяч объектов, построенных на деньги Союзного государства, учет союзной собственности ведется давно. А статистических данных об объектах, построенных на деньги Союзного государства на территории России, у нас нет. Союзные программы, финансируемые из совместного бюджета, как правило, интеллектуальные продукты. Но мы не знаем, кто пользуется плодами этих программ – государство или какие-то коммерческие структуры. В 2006 году Россия и Беларусь подписали Соглашение о регулировании вопросов собственности Союзного государства, в 2011 году вышла специальная методика, позволяющая оценить объекты совместной собственности. Сегодня необходимо создать ее реестр и определить порядок использования. Для этого нужна соответствующая нормативно-правовая база. И наши эксперты уже предложили проекты этих документов для обсуждения.

Деньги для законотворчества

Николай САМОСЕЙКО, член Комиссии Парламентского Собрания по законодательству и Регламенту, председатель Постоянной комиссии Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь по законодательству и судебно-правовым вопросам:

– Остановлюсь на механизме подготовки проекта закона, априори исходя из того, что Парламентское Собрание имеет право принять закон Союзного государства о бюджете. Для его принятия помимо одобрения этой идеи требуется качественная и своевременная подготовка проекта нормативного акта. Должен сказать, что в области законопроектной работы есть ряд трудностей как организационного, так и финансового характера. Во-первых, ответственность за разработку проектов законов, как правило, возлагается на профильное министерство. В Союзном государстве профильный орган исполнительной власти до настоящего времени не создан. Разработка проектов актов ВГС и Совета Министров Союзного государства возложена на Постоянный Комитет, но порядок разработки законопроектов до сих пор полностью не урегулирован. В Положении о Постоянном Комитете записана следующая функция: Постоянный Комитет готовит для Совета Министров предложения по проектам законов и основ законодательства Союзного государства по унификации законодательства государств-участников. Здесь речь идет не о разработке проектов законов, а лишь о подготовке предложений. Подробнее порядок осуществления законодательной инициативы Совета Министров Союзного государства по внесению законопроектов и проекта основ законодательства отражен в Регламенте Союза, однако в нем разработка проектов законодательных актов возложена на сторонние организации, которые в соответствии с Регламентом вносят подготовленные документы в Постком не позднее чем за 45 дней до представления законопроекта в Совет Министров. Поскольку отраслевые и функциональные органы Союзного государства не созданы, следует констатировать, что в Союзном государстве до сих пор отсутствуют организационные структуры, на которые можно было бы возложить функции разработки проектов законов Союзного государства. Это во-первых. Во-вторых, правом законодательной инициативы наделены также депутаты парламента. На практике разработкой проектов законов обычно занимается либо аппарат комитета, либо аппарат комиссии, либо помощники депутатов. Естественно, аппарат комитета Госдумы этим заниматься не будет, поскольку не имеет к Парламентскому Собранию никакого отношения, и аппарат комиссии Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь – аналогично. Аппараты же комиссий ПС, являющиеся структурными подразделениями Секретариата, состоят из двух-трех человек, из которых один постоянно работает в представительстве Парламентского Собрания Республики Беларусь. При таком численном составе подготовка законопроектов аппаратами комиссий Парламентского Собрания представляется довольно сложной. Третья форма работы – обсуждение проектов нормативно-правовых актов рабочей группой, в которую включены представители заинтересованных министерств. При разработке многих нормативных актов такая рабочая группа встречается часто. Но в условиях совместной работы российско-белорусских групп частое командирование работников может потребовать от государственных органов значительных финансовых затрат. Кроме того, обеспечить присутствие специалистов на заседании рабочих групп может оказаться крайне сложным. Эта проблема может быть решена только при финансировании командирования участников совместных рабочих групп из бюджета Союзного государства. Таким образом, разработка законопроектов в настоящее время может осуществляться путем заказов компетентным государственным органам либо в научных организациях государств-участников с оплатой за счет средств союзного бюджета. В ходе консультации по этому вопросу с финансовыми и контрольными органами выяснено, что средства, выделяемые в настоящее время на функционирование Парламентского Собрания и содержание Секретариата, не могут быть израсходованы на оплату сторонним организациям за исполнение функций Секретариата по его заданию по подготовке документов для Парламентского Собрания. Следовательно, финансирование разработки проектов законов может осуществляться либо путем включения в бюджет отдельной статьи по нормотворческой деятельности, либо дополнительные средства на эти цели могут быть выделены в составе сметы на функционирование Парламентского Собрания. На ранних этапах функционирования Парламентского Собрания из союзного бюджета выделялись средства на оплату экспертизы и научно-исследовательских разработок по рекомендательным нормативно-правовым актам, и более десятка актов были разработаны и одобрены. Сегодня мы рассматриваем возможность принятия законов, разработка которых не требует сложного механизма финансирования. Например, закон о бюджетном процессе Союзного государства может быть основан на нормах действующего положения о порядке формирования и исполнения бюджета Союзного государства, утвержденного ВГС. Насколько мне известно, денежные средства на подготовку нормативно-правовых актов по вопросам собственности СГ уже выделены. И при концептуальном согласии всех заинтересованных лиц подготовленный на эти средства документ можно будет принять в форме закона.