Грядет банальное укрупнение районов: часть слабых районов присоединят к более сильным?

Беларусь сохранила административно-территориальное устройство БССР. Последняя реформа была проведена в 1960 году, когда Молодечненская область была упразднена, а ее районы переподчинены соседним областям.

Нынешнее административно-территориальное устройство страны определяется Законом «Об административно-территориальном устройстве Республики Беларусь» от 5 мая 1998 г. (с изм. и доп.). Согласно ст.6 закона, территория Беларуси делится на области, районы, города, сельсоветы. Практически все вопросы устройства решает глава государства. В частности, он может упразднять области, районы, районы в городах, устанавливать и изменять их границы, относить города областного подчинения к городам районного подчинения и наоборот.

В настоящее время в Беларуси 118 районов, 10 городов областного подчинения, 104 города районного подчинения и столица республики. Кроме того, имеются поселки городского типа, которые по численности населения не дотягивают до городов (менее 6 тыс. человек). Их число из года в год сокращается (на 1 января 2017 г. их осталось 88).

На протяжении последних 20 лет наблюдается тенденция перевода городов областного подчинения в статус районных городов. Если в конце 90-х годов их было больше 30, то сейчас — всего 10. К примеру, лишились прежнего статуса Молодечно, Борисов, Орша, Слуцк, Полоцк, Мозырь, Солигорск.

В чем причина? Официально — «оптимизация системы государственного управления, повышение управляемости и оперативности в организации работы по решению экономических и социально-культурных задач». Неофициально — экономия средств, ограничение самостоятельности городских властей, лишение их преференций.

Из напутственных слов председателя верхней палаты парламента Михаила Мясниковича в адрес членов рабочей группы известно, что в ходе реформы может произойти объединение некоторых районов, а также городов и прилегающих к ним территорий «...для оптимизации численности госаппарата и некоторых служб».

Это означает, что произойдет банальное укрупнение районов, то есть часть слабых районов присоединят к более сильным, или объединят несколько слабеньких районов.

Следует признать, что для такого решения имеются основания. Судите сами: в 56 районах имеется только одно городское поселение (город или городской поселок). Еще в 38 районах — по два городских поселения. По сути, в 94 районах страны — одни вымирающие деревни с небольшим райцентром. Где же люди? Да переехали в крупные города, где жизнь получше, и работу кое-какую можно найти.

По всей видимости, для улучшения демографической картинки в регионах страны и придумана эта реформа. Так сказать, выравнять районы по размерам и численности, привязать население к каким-то крупным центрам. При этом частично сократится штат госслужащих и «людей в форме».

А что будет с областным звеном управления? На мой взгляд, оно останется, разве что пройдет очередная оптимизация штатной численности персонала. Без этого передаточного звена действующая система власти будет неполной и неэффективной, ослабнет контроль за районным звеном.

Очевидно, что реформа административно-территориального устройства Беларуси необходима. Однако свести ее только к укрупнению районов недостаточно. Она должна быть масштабной и комплексной, направленной на развитие регионов.

Главная цель, которая должна быть достигнута в ходе реформы, это обеспечение автономии местных органов власти. Таково требование Европейской хартии местного самоуправления 1985 г., которую признали все 47 стран—участниц Совета Европы, включая Россию, Украину, Молдову.

В соответствии с положениями хартии, органы местной власти должны осуществлять управление всеми местными делами под свою ответственность. Без всяких генерал-губернаторов и руководителей исполкомов, назначаемых центральной властью. Все вопросы местной жизни должны решаться на наиболее близком населению уровне. Тем самым, областное звено, очевидно, является излишним, обременительным и вредным для самостоятельности местной власти.

Еще одним принципом местного самоуправления является полнота власти местного представительного органа, избираемого путем всеобщих выборов. Именно этот орган должен определять и формировать органы управления, нанимать на работу муниципальных служащих (членов исполкомов).

В хартии государствам-членам предлагается позаботиться о наполняемости местных бюджетов с тем, чтобы финансов хватило на решение всех вопросов местного значения (ст.9). Это не означает прямого перевода денег из республиканского бюджета в местные, но обязывает центральные власти подумать об источниках доходов на местном уровне.

Исходя из положений хартии и опыта европейских стран, можно выписать правильный рецепт реформирования административно-территориального устройства Беларуси. Во-первых, отказаться от областного звена управления. Во-вторых, укрупнить районы. В-третьих, крупным городам (например, от 50 тысяч и выше) дать особый статус по типу магдебургского права. В-четвертых, упразднить исполнительную вертикаль, предоставив местным представительным органам формировать исполнительные органы. В-пятых, обеспечить реальное наполнение местных бюджетов.

С юридической точки зрения необходимо не просто внести предложения по совершенствованию устройства, а подготовить цельную концепцию. В ней надо заложить основы и контуры преобразований. Возможно, сделать «нарезку» районов по каким-то критериям и с учетом местных особенностей, переименовать их на свой манер. Может быть, упразднить сельсоветы, ограничившись избранием народных представителей в лице старост и иных лиц.

К разработке концепции следует привлечь известных специалистов в области местного самоуправления, в том числе из общественного объединения «Фонд имени Льва Сапеги». Концепция должна пройти экспертизу и обсуждение. Позднее в ее развитие следует подготовить новый закон об административно-территориальном устройстве, а также закон о местном самоуправлении.