Всемирный банк - про реформы в Беларуси: это как поход к стоматологу: чем дольше тянешь, тем больнее

Источник материала:

По мере замедления темпов роста белорусской экономики и увеличения платежей по внешнему долгу тема структурных реформ выходит на первый план. И уже не как дискуссионная, а как ключевая в макроэкономической повестке страны. Глава представительства Всемирного банка в Беларуси Алекс Кремер в интервью TUT.BY рассказал, что будет в готовящейся с правительством «дорожной карте» реформ, во что обходится экономике проблемный госсектор и не придется ли белорусам страдать, как при реформах 90-х годов.

Потребность в реформах на максимуме

— Международные институты традиционно были жесткими критиками белорусских властей и белорусской экономической модели, но в последние годы ситуация изменилась — риторика стала заметно мягче. Ничего практически не осталось от Вашингтонского консенсуса, никто, к примеру, не настаивает на приватизации. Это потому, что Беларусь продвинулась в реформировании экономики? Или ваши подходы поменялись?

— Мы всегда считали и до сих пор убеждены, что экономическое будущее Беларуси зависит от того, будут ли проведены структурные экономические реформы. Если вы считаете, что наш голос стал не таким резким, как раньше, я это сочту за комплимент. Но наш посыл остался неизменным: сегодня структурные реформы еще более важны и актуальны, чем в прошлом. Белорусская экономическая модель, которую страна выбрала примерно в 2003 году, сегодня подвергается сильному стрессу.

В Беларуси сложилась ситуация, когда страна длительное время потребляет больше, чем производит, и за счет этого был достигнут существенный прогресс в части улучшения уровня жизни людей. Но вариантов покрыть этот разрыв немного. Страна — как семья. Если потреблять больше, чем зарабатываешь, это происходит за счет истощения собственных сбережений и запасов, внешних заимствований или помощи других стран. Возможность задействовать все эти варианты в последнее время сокращается. И состояние баланса сейчас не лучшее: истощаются сбережения домохозяйств, а стране все сложнее заимствовать у своих традиционных кредиторов.

В итоге страна вынуждена жить по средствам: она не может себе позволить прежний уровень господдержки сельхозпредприятий, субсидирование услуг отопления для населения.

Потребность в структурных преобразованиях стала гораздо острее в 2017-м, когда внешний долг достиг 130% экспорта, чем в 2003-м, когда он был только 30%. Так что меньше поводов для беспокойства у нас точно не стало.

— Похоже, медленно, но все-таки неотвратимо Беларусь к структурным преобразованиям экономики подходит. «Дорожная карта», которую Всемирный банк помогает готовить правительству Беларуси, готова? Можно уже раскрыть детали, что в ней?

— «Дорожная карта» — это процесс углубленных технических дискуссий и консультаций, в который мы были вовлечены с органами власти в 2016—2017-м, а потом в 2018—2019-м. «Дорожная карта» включает в себя пять тем. Первая и самая важная — реальный сектор экономики. Упор мы делаем на ситуацию с производственными госпредприятиями и политику в области конкуренции.

Госпредприятия используют национальный капитал менее эффективно, чем частные. Они создают долговую нагрузку, которая увеличивает потребность в заимствованиях, в том числе внешних. Именно на госпредприятия приходится большой объем необслуживаемых кредитов, проблемных активов.

По данным МВФ, в 2015 году размер бюджетной поддержки госпредприятиям достигал 9,5% ВВП. Сейчас этот показатель около 3,5%, он снизился — но это все еще много. Кроме того, уже есть накопленный объем долговых обязательств госпредприятий как перед национальными, так и перед внешними кредиторами.

Экономический рост невозможен без эффективного использования капитала. Если существенная часть национальных сбережений расходуется неэффективно и непродуктивно, если госсектор не работает по рыночным правилам, не подчиняется рыночной дисциплине, то это ограничивает рост, снижает возможность улучшения жизни населения. Если Беларусь продолжит заимствовать за пределами страны для поддержки госпредприятий, позиции страны будут оставаться весьма шаткими.

— Приватизация неизбежна?

— Сейчас Всемирный банк не настаивает на масштабной приватизации. Некоторые предприятия будут работать лучше, если перейдут в частную собственность. Какие-то вполне могут остаться государственными, но их нужно реструктурировать и подчинить рыночной дисциплине. Некоторые предприятия придется закрыть.

И это подводит нас ко второй главе «дорожной карты» — социальная защита. Беларуси нужна большая и действенная программа защиты от безработицы. Удерживание на плаву предприятий госсектора — не единственный способ обеспечить приемлемый уровень жизни домохозяйств.

Расходы на пособия по безработице в Беларуси составляют (заглядывает в бумаги, еще раз пересчитывая цифры после запятой) 0,006% от ВВП. Расходы на адресную социальную помощь составляют 0,02% ВВП. По нашим оценкам, расходы на социальную помощь можно увеличить в пять раз, и это будет правильный и эффективный подход, позволяющий защитить малоимущие, уязвимые слои населения. Куда эффективнее, чем искусственно сохранять занятость на госпредприятиях. И даже после пятикратного увеличения эти расходы на адресную помощь будут в 95 раз ниже той суммы, которую государство потратило на помощь госпредприятиям в 2015 году.

— Но если сравнивать с нынешними расходами на госсектор, разница будет все-таки меньше.

— Да, «всего» в 35 раз. И это все еще очень много.

Кстати, еще один фактор, связанный с госпредприятиями, — это та долговая нагрузка, которая уже накоплена. Кредиты госпредприятий в белорусских банках. В основном — в иностранной валюте.

Один из вопросов «дорожной карты» — как Нацбанк и правительство могут обеспечить стабильность банковского сектора, пока эта долговая нагрузка не будет урегулирована. Нацбанк достаточно активно работал над реализацией рекомендаций Всемирного банка и МВФ по обеспечению стабильности банковского сектора последние три года.

Четвертая тема — тарифы на отопление. Изучение структуры расходов домохозяйств показывает, что защитить наиболее уязвимые малоимущие слои населения можно через жилищно-коммунальные субсидии. Это будет эффективнее, чем субсидирование тарифов на теплоснабжение. Сейчас население оплачивает около 20% от затрат на отопление, остальное покрывается за счет перекрестного субсидирования, бизнеса, предприятий, что, безусловно, влияет на их платежеспособность, или за счет правительственных субсидий. Здесь мы опять затрагиваем вопрос заимствований.

Предлагаемая жилищная субсидия тоже будет адресная, предназначена она тем, кому такая поддержка требуется. Сегодня в Беларуси наибольшую выгоду от субсидий получает тот, кто владеет жильем большей площади. А с высокой долей вероятности такие люди в субсидиях вообще не нуждаются. Должен действовать ключевой принцип: социальная субсидия должна быть социальной, направленной на защиту тех, кто нуждается.

Последняя тема «дорожной карты» — государственные расходы. Именно по этой теме идет наиболее продвинутый диалог, чему я очень рад. К примеру, в образовании сейчас внедряется система подушевого финансирования. Она действительно позволит школам лучше управлять своими финансами, позволит направлять средства туда, где они больше всего нужны.

В сфере здравоохранения Минздрав вместе с Минфином сейчас апробируют систему финансирования на основе результата. То есть деньги будут выделяться медицинским учреждениям за те процедуры, которые они осуществляют, а не общая сумма. Это позволит руководителям лечебных учреждений лучше контролировать свои ресурсы, направлять их туда, где они больше всего нужны.

Снимаю шляпу и говорю слова благодарности белорусскому правительству: и руководителям отраслевых министерств, и Минфину. За все время своей работы не видел, чтобы так быстро отраслевые министерства и Минфин сработались и реализовали такую программу.

— Что-то уже реализуется, но финального документа мы не видели. Он будет опубликован?

— Мы рекомендуем — правительство решает (улыбается). Но сейчас мы на том этапе, когда Всемирный банк готов передать свои рекомендации правительству. Дальше все в их руках.

— Основная рекомендация — о скорости и комплексности реформ — в силе? Может, и здесь подходы поменялись и сблизились с белорусскими — двигаться эволюционно, а не революционно? К примеру, заняться образованием и здравоохранением, а госсобственность оставить в покое?

— Вопрос реструктуризации госпредприятий — ключевой и самый срочный для экономики Беларуси. Но это не значит, что параллельно не могут идти другие важные и нужные реформы.

Конечно, мы бы хотели видеть более быстрый прогресс в части реструктуризации госсектора, но мы должны относиться с уважением и признавать те положительные шаги, которые уже предприняты. К примеру, это меры по обеспечению стабильности банковского сектора.

Как в 90-е точно не будет

— Отношение населения Беларуси к реформам заметно меняется, но все равно они воспринимаются как неизбежное зло, которое больно ударит по большинству граждан страны. Или все-таки придумали уже «обезболивание» — меры, которые могут заметно смягчить негативные последствия для уязвимых слоев граждан? И сколько, по вашему опыту, длится самый острый период — сколько страдать простому белорусу?

— Совру, если скажу, что это безболезненно. Но то, что отношение поменялось, уже показывает, что у людей достаточно реалистичное восприятие реформ, многие понимают, что структурные преобразования неизбежны, хоть и болезненны. Более того, у Беларуси есть и преимущества перед странами бывшего СССР, проводившими реформы в 90-е. Процесс трансформации для Беларуси будет менее болезненным, потому что половина работников уже заняты в частном секторе экономики. Так что реформа госсектора окажет менее серьезное влияние на общую социальную ситуацию, чем это было бы десять лет назад. Кроме того, у Беларуси сложились прочные торговые связи с Европейским союзом на западе и с Россией на востоке, что несопоставимо с ситуацией в 90-х годах, когда страны остались наедине со своими трудностями. И последнее: у Беларуси есть бюджетные ресурсы для того, чтобы выстроить систему соцзащиты, обеспечить приемлемый уровень жизни для наиболее уязвимых слоев населения. И это снова заметное преимущество по сравнению с 90-ми.

Сложно прогнозировать, сколько это продлится. Но две вещи могу сказать со стопроцентной уверенностью. Во-первых, это точно не будет похоже на реформы 90-х. Во-вторых, это как поход к стоматологу: чем дольше тянешь, тем больнее будет. Но идти все равно придется.

— В последние годы в Беларуси немало сделано для повышения привлекательности страны для частных инвесторов. Но при общении с бизнесменами, инвесторами складывается впечатление, что многое все-таки еще предстоит. Тут и защита права собственности, и практика привлечения к уголовной ответственности по экономическим статьям. Что Всемирный банк советует Беларуси в этом плане?

— И Всемирный банк, и Международная финансовая корпорация очень активно генерируют рекомендации по бизнес-климату в стране. Из всех опасений, высказываемых бизнесом, три момента постоянно всплывают и на встречах, и в опросах. Это неравное отношение к государственным и частным субъектам хозяйствования со стороны госорганов, в судах. Первое, что я сделал, приехав в Беларусь, — разослал вопросы во все иностранные посольства здесь. Важно было понять, что инвесторы этих стран думают о бизнес-климате в стране. Вопрос неравенства условий для предприятий разных форм собственности, государственной и частной, был проблемой номер один.

Вторая проблема — доступ к финансовым ресурсам. И вопрос этот надо рассматривать как с макроэкономической, так и с микроэкономической точки зрения. Если значительную часть средств потребляют госпредприятия, то для частных заемщиков будет дефицит средств. Но здесь свои возможности для микро-, малых и средних предприятий предлагает, к примеру, Всемирный банк вместе с Банком развития. Это важно для раскрытия их потенциала.

Третье — технические навыки и отношение белорусских специалистов к работе очень важно и ценно для инвесторов, но система образования выпускает кадры с устаревшими техническими знаниями и не готовит выпускника к тому, что он сам отвечает за свою трудовую карьеру и жизнь. Поэтому мы активно работаем с Министерством образования, консультируя по вопросам высшего образования, помогаем обеспечить соответствие нормам Болонского процесса.

А проблемы с подготовкой есть. Один очень крупный белорусский работодатель, на которого работают тысячи людей, сказал: «Алекс, я могу без проблем взять к себе выпускников-математиков, обучить их и сделать из них хороших программистов. Но найти человека, который сможет общаться с клиентами, — целая проблема».

— Это проблема именно с soft skills? Дело в системе образования? Менталитете белорусов?

— Наш менталитет — это то, что мы впитываем в себя, учась в семье, школе, университете. Отличная поговорка: образование — это то, что осталось после того, как вы забыли все, чему вас учили в школе.

— Вопросам образования Всемирный банк традиционно уделяет много внимания. Недавно одобрено выделение дополнительных 90 млн евро для продолжения модернизации школ. А вот оценить результаты работы нашей системы образования довольно сложно. Мы говорим о высоком качестве человеческого капитала, но при этом в рейтингах Международной программы по оценке образовательных достижений учащихся (PISA) до 2018 года не участвовали, вузов наших не видно в топах мировых рейтингов. Как Всемирный банк оценивает результаты, в том числе промежуточные, сотрудничества с Беларусью в этой сфере?

— Уже хорошо, что Беларусь все-таки присоединилась к PISA. Мы поможем проанализировать результаты первого раунда и принять участие во втором раунде. В итоге Беларусь сможет сравнить достижения своих учащихся с другими. Также поздравляю Беларусь с тем, что она присоединилась к проекту Всемирного банка по развитию человеческого капитала. В рамках этого проекта можно будет сравнить уровень человеческого капитала среднестатистического белоруса с жителями других стран. Также можно поздравить вас с присоединением к Болонскому процессу. Идет работа по унификации и гармонизации степеней, специализаций с международными. Международная сопоставимость в образовании — это очень важная тема.

— С учетом цифровизации и глобализации сейчас стартовало немало образовательных проектов вне формальной системы — я про ИТ-школы вроде Ecole 42, онлайн-образование. Готов ли Всемирный банк инвестировать в такие проекты? Видите в них потенциал с точки зрения создания равных возможностей для людей, проживающих в малых городах, на селе? Борьбы с бедностью?

— Приятно видеть, что частный сектор реагирует на вызовы и старается удовлетворить спрос на образовательные услуги, но важно, чтобы и государство сыграло свою роль, с одной стороны, стимулируя развитие частных образовательных проектов, с другой — регулируя их деятельность, чтобы результаты обучения соответствовали национальным стандартам. Но именно стимулировать — и появление таких проектов, и соблюдение ими высокого уровня стандартов. Важно не пытаться задавить частный сектор, сохраняя государственную монополию на образование.

«Мы контролируем каждый цент»

— Вы говорите про равные возможности, но в Беларуси все-таки предпочитают идти по пути создания особых условий, режимов, зон — вроде ПВТ, «Великого камня», Оршанской особой экономической зоны. Как Всемирный банк оценивает этот путь и верно ли правительство находит точки роста? И насколько вообще это функция органов власти — определять перспективные направления, вкладывать в них средства, давать льготы?

— Очевидно, что эти особые зоны — важные точки роста для частного бизнеса в стране. Не менее очевидно, что раз у инвесторов и компаний есть интерес работать в стране в нормальных условиях, когда государство рассматривает частное предприятие как равного и ценного игрока, то почему этот принцип равенства не распространить на всю экономику?

Часто к нам инвесторы обращаются за советом: что бы вы рекомендовали нашему бизнесу, который хочет работать в Беларуси? Мой ответ такой: если вы можете найти экономическую зону, где государство стимулирует, а не мешает частному бизнесу, и отрасль, где вы не будете пересекаться с интересами государственных предприятий, то Беларусь — отличная страна, где вы можете ощутить все преимущества наличия высококвалифицированной рабочей силы и прекрасного географического положения.

— Прогнозы экономического роста для Беларуси от международных организаций на среднесрочную перспективу довольно безрадостные — ниже 2%. Может ли белорусская экономика расти в кратко- и среднесрочной перспективе более высокими темпами? За счет чего? Реально ли выполнение задачи роста ВВП до 100 млрд долларов к 2025 году?

— Ближайшие два-три года экономический рост Беларуси, будет это 2 процента или другая величина, в значительной степени зависит от того, как пойдут переговоры с Россией за компенсацию налогового маневра. В долгосрочной перспективе траектория роста будет зависеть от того, насколько страна преуспеет в улучшении условий для частного бизнеса, и от того, будет ли госсектор тормозить эффективность экономики. В еще более отдаленной перспективе темпы роста будут зависеть от уровня развития навыков и образования.

— А как же 100 миллиардов долларов?

— Если Беларусь достигнет в 2025 году 100 миллиардов долларов, с удовольствием приеду к вам — праздновать такое событие (улыбается).

— Мы уже упоминали, что Беларусь годами тратила больше, чем зарабатывала. При этом наши экономические успехи на довольно длительном участке времени были обусловлены российскими преференциями и льготными ценами на энергоносители. Сейчас ситуация обратная: стране придется столкнуться с последствиями финансово неприятного для нас налогового маневра. Экономика Беларуси может с этим справиться? Все-таки суммы потерь — более 10 млрд долларов — очень серьезные даже для реформированной экономики.

— Если компенсации не будет, Беларуси придется затягивать пояса. Потребуется дальнейшее урезание государственных расходов, субвенции госпредприятиям станут роскошью, которую стране станет еще сложнее себе позволить. И в том числе поэтому мы говорим об острой необходимости реструктуризации госпредприятий, укреплении системы соцзащиты для уязвимых слоев населения. Дискуссии с Москвой об отношениях с Минском и внутреннее обсуждение в Беларуси того, как расходуются субсидии, — это две стороны одной медали.

— Всемирный банк вполне консервативен в выборе сфер сотрудничества: лесное хозяйство, уже упомянутое образование, водоснабжение, обращение с отходами. Это такие долгосрочные темы, требующие длинного финансирования, или причина в их глобальной важности, в выходе за пределы одной страны?

— Мы с правительством Беларуси согласовали принципы нашей работы, когда год назад утверждали рамочную программу сотрудничества. Все наши инвестпроекты и проекты, направленные на повышение качества услуг, должны иметь инновационную составляющую, приводить к изменениям в подходах, в политике в конкретной сфере. Если бы речь шла просто об инвестициях, безусловно, есть сферы, где отдача больше.

Сейчас в рамках наших проектов по коммунальным услугам мы впервые применим подход, когда будет оцениваться эффективность коммунальных предприятий, и финансирование Всемирного банка получат те, кто действительно работает эффективно. В частности, впервые именно в рамках проекта Всемирного банка несколько районов, муниципалитетов объединятся и будут создавать единый полигон отходов на несколько районов вместо нынешних мелких полигонов в каждом районе.

Или наш проект по энергоэффективности — в сентябре его представят на рассмотрение Совета директоров, и после одобрения впервые в Беларуси владельцы квартир смогут объединиться для тепловой реабилитации, реновации, повышения энергоэффективности своих домов.

— И субсидии на это будет выделять Всемирный банк?

— Да. Стоимость работ по реновации будет разделена между владельцами квартир в здании и государством. Долю государства профинансируют Всемирный банк и Европейский инвестиционный банк. Так что сектора традиционные, но в результате проекта со Всемирным банком должно быть реализовано что-то, чего раньше в Беларуси не было.

— Такие проекты есть у наших соседей, в Литве, так что у белорусов есть представление, как это работает. Но у нас сильно недоверие в этой сфере: не хватает прозрачности ценообразования. Кто, к примеру, проконтролирует, сколько стоит тепловая модернизация, кто посчитает мою долю в расходах?

— Общую координацию будут осуществлять система ЖКХ, облисполкомы. В рамках проекта со Всемирным банком будет информационная кампания для населения, для владельцев квартир, чтобы каждый понимал, сколько это стоит и кто за что платит. Мы контролируем расход каждого потраченного цента, каждой закупки. Если что-то будет «дурно пахнуть», весь процесс будет остановлен.