ЛУЧШИЕ БЮРОКРАТЫ МИРА

Источник материала:

Лучшие бюрократы мира
 

Игорь ВАЛЮТКЕВИЧ

http://www.belgazeta.by/20060327.12/500032971

Из всего хорошего, чему можно научиться у Новой Зеландии, надо выделить систему госуправления. Тамошние чиновники являются самыми профессиональными в мире. Все дело в стимулах и мотивации. Они формируются не только воспитанием в семье, образованием в школе и университете, а функциями самих госорганов, характером полномочий и сутью системы контроля за выполнением бюрократами своей работы.


БЮРОКРАТЫ ЖИВУТ СВОЕЙ ЖИЗНЬЮ

Экономисты давно уже доказали, что провалы госуправления гораздо опаснее, чем т.н. «провалы рынка». Сторонники госуправления считают, что идеальный бюрократ управляет беспристрастно, не участвует в политических играх и не подвержен духу партийности. Профессиональная честь бюрократа состоит в его способности при любых обстоятельств выполнять свои обязанности добросовестно и щепетильно, без дискриминации и вымогания взяток. В Новой Зеландии до проведения административной реформы, как и в Беларуси сегодня, многие политики и граждане все еще верили в чиновников-ангелов.

В реальной жизни бюрократы, чтобы получать деньги налогоплательщиков на реализацию своих проектов, отождествляют эти проекты с народными, но придают им статус государственной важности. Часто используется слово «безопасность»: продовольственная, технологическая, информационная и т.д. Провалы и ошибки списываются на действия враждебных внешних сил или форс-мажорных обстоятельств. Успехи приписываются мудрости чиновников и назначающих их политиков.

Новозеландские избиратели соглашались с институциональным мошенничеством на протяжении 30 лет. Когда управлять по-старому чиновники и политики уже не могли, ответственная национальная элита предложила стране новые административные решения. На протяжении 20 лет до начала реформ новозеландские власти вложили $5 млрд. бюджетных средств в торговую деятельность земельного департамента, департаментов лесной службы, почты, угледобычи и электроэнергетики. В 1986г. эти организации управляли активами стоимостью более $20 млрд., но после уплаты налогов для акционеров, т.е. граждан, у них не оставалось ничего.

Реформа госуправления была основана на нескольких принципах. Во-первых, произошло резкое сокращение функций и полномочий правительства. Во-вторых, чиновникам предоставили свободу действий, но в рамках жестких бюджетных ограничений. Политики выступали заказчиками определенных услуг, определяли бюджет, критерии оценки эффективности разных департаментов и принимали нормативные акты. Чиновники же и другие граждане могли создавать временные рабочие коллективы и участвовать в тендерах на оказание государству услуг. В-третьих, чиновники обязаны были действовать открыто, чтобы их конкуренты (те, кто претендует на оказание данных услуг в будущем), могли указать на ошибки и нарушения в работе. В обязанности каждого госслужащего было вменены поддержка и развитие конкуренции.

Еще в 1982г. был принят закон об официальной информации, который резко увеличил доступность сведений о деятельности государства. Как только люди увидели, насколько неэффективно оно управляет активами, они выразили поддержку реформаторам. С 1986г. началась корпоратизация и приватизация госпредприятий. Крупные министерства были реструктурированы или упразднены. В 1988г. была начата реформа госслужбы. В 1989г. она была усилена реформой системы госфинансов. Одновременно были введены новые правила отчетности и аудита. В конце 80-х началась децентрализация системы здравоохранения и образования. Полномочия по их управлению были переданы местным органам власти.

ПРИНЦИПЫ КОНКУРЕНТНОГО ГОСУДАРСТВА

С 1984г. были проведены радикальные реформы в структуре, системе и процессах функционирования госсектора. Перед департаментами были поставлены четкие задачи эффективности, производительности, прозрачности, подотчетности и последовательности.

Реформаторы постарались изолировать функции нормотворчества, управления, регулирования и контроля. Госзакупками не могли заниматься те органы, которые определяли общие правила игры на том или ином сегменте рынка. Отдельные функции предоставления услуг были переданы неправительственным агентствам.

Суть децентрализации управления в департаментах заключалась в том, что руководителям этих ведомств были переданы полномочия и ответственность за принятие решений в отношении управления кадрами, отбора и закупки необходимых товаров и услуг. Законодатели пошли на изменение основ финансового менеджмента госсектора. Были введены накопительные счета разных госструктур, а также осуществлен переход от контроля затраченных ресурсов к контролю поставленных общественных товаров и услуг, а также к оценке их воздействия на развитие экономики и на качество институциональной среды. Получил деньги и полномочия и свободу действий - произведи заказанные услуги и отчитайся за каждый цент. Сэкономил - получи премию и еще один контракт на 3-4 года.

СПРАВКА «БелГазеты». Основы нового новозеландского государства были заложены в четырех ключевых законах: 1) закон о предприятиях находящихся в госсобственности (State Owned Enterprises Act, 1986), 2) закон о госсекторе (State Sector Act, 1988), 3) закон о госфинансах (Public Finance Act, 1989), 4) закон о фискальной ответственности (Fiscal Responsibility Act, 1994). Первый регламентировал отделение коммерческих функций (торговая деятельность) госструктур от некоммерческих (администрирование и регулирование). Второй ввел ответственность чиновников за эффективность управления. Третий сместил акцент в управлении госфинансами с ресурсов на результаты.

Была сформирована новая система отношений между министрами и исполнительными директорами. Премьер и кабинет министров несут ответственность перед избирателями за заявленные результаты воздействия на экономику. Они определяют, какие товары и услуги необходимо произвести ведомствам, распределяют задания и ресурсы между ведомствами. Исполнительные директора ведомств несут ответственность перед министрами за поставку товаров и услуг. Отношения между ними оформляются контрактами.

КОРОННЫЙ НОМЕР НОВОЙ ЗЕЛАНДИИ

Реформа изменила природу взаимоотношений между правительством и госпредприятиями. Некоммерческие функции были отделены от коммерческих. Управляющим были переданы полномочия и ответственность за использование ресурсов (в т.ч. ценообразование, закупка, маркетинг) взамен на увеличение прозрачности финансовой отчетности. Законодатели ввели принцип конкурентной нейтральности. Он предполагает снятие барьеров для развития конкуренции в той отрасли, где работает госпредприятие.

Уникальной особенностью Новой Зеландии является создание Crown entities - квазиавтономных неправительственных организаций. Они находятся в собственности государства, но не являются ведомствами, агентствами парламента или госпредприятиями. Crown entities созданы в сфере образования, здравоохранения, среди исследовательских институтов, общественных корпораций. Создание таких организаций было основано на следующих принципах: 1) независимость от политического контроля, 2) свобода от ведомственных процедур и контроля, 3) беспристрастность в реализации регулирующих функций, 4) возможность привлечения вневедомственных экспертов при принятии решений.

…Так создавалось административное чудо Новой Зеландии. В том, что реформа удалась, нет никаких сомнений. Рейтинги ведущих организаций мира, стабильность госинститутов, высокий индекс доверия к ним и устойчивый экономический рост убедительно доказывают это.

БУЛЬБУ КИВИ НЕ ИСПОРТИШЬ

…Прошло более 20 лет после начала системных трансформаций. Далеко не все завершено. Даже достижения в области фискальной стабилизации нельзя назвать необратимыми. Однако сегодня можно поаплодировать новозеландцам, сумевшим отвести свое государство от пропасти и не скатиться в группу хронически развивающихся стран. Они вернули доверие бизнесу и людям, диверсифицировали внешнюю торговлю, превратили дотационное аграрное производство в высокотехнологичное и самое конкурентное в мире. Страна быстро адаптировала современные технологии в области телекоммуникации и промышленного производства.

Несмотря на целый ряд очевидных различий между нашими странами, легко провести некоторые параллели. Мы в такой же степени зависимы от рынка России, как когда-то Новая Зеландия зависела от Великобритании. Наши страны в разные периоды истории были исключительно аграрными. Конечно, в стране Киви никогда не было политического социализма и монополии, а вот в экономической политике национализация целого ряда секторов промышленности и рынка услуг аналогична современным белорусским практикам. Как новозеландцы, так и белорусы не считали необходимым вывести деньги и банки из-под политического контроля. Островитяне обожглись и исправили эти ошибки на первом этапе реформ.

Наши полисимейкеры могут извлечь из новозеландских преобразований целый ряд ценных уроков. Во-первых, рыночные реформы не ликвидируют, а при системном подходе усиливают социальную политику. Во-вторых, надо вовремя адаптироваться к изменениям в мировой экономике, а не пытаться блокировать перемены при помощи госпрограмм. Новая Зеландия потеряла рынок Британии, Беларусь - рынки вне экс-СССР. Наше положение усугубляет глобализация мировой экономики, формирование мощного мирового рынка финансов. Оставаться вне его - себе вредить. Поскольку мы, как и Новая Зеландия, являемся малой открытой экономикой, мы тоже должны стать лидерами в движении за либерализацию глобальной торговли. Выполнять эту задачу вне рамок ВТО, не адаптировав на национальном уровне стандарты бухучета, аудита и защиты прав собственности, невозможно.

В-третьих, без реформы самой системы госуправления трудно рассчитывать на успех в современном мире. Если Беларусь и может копировать что-то из опыта Новой Зеландии, так это ее бюрократию - прозрачную, гибкую и действующую по принципу достижения максимального результата при минимальных инвестициях. Первенство Новой Зеландии в этой области подтверждается тем, что страна лидирует в мире как по качеству госуправления, так и по качеству делового климата.