Нестабильность и нужда во внешней поддержке. Что роднит системы госуправления Беларуси и Украины

Источник материала:

Лауреат Нобелевской премии по экономике Дуглас Норт объяснял развитие обществ и их экономик при помощи концепции договора. Когда те персоналии или организации, в чьих руках власть и ресурсы, не допускают к их дележу других — это он называет «порядком ограниченного доступа». Договор (чаще всего неписанный) между «власть имущими» работает, пока кто-то не решит, что он невыгоден или несправедлив, и не попытается его поменять. Тогда происходит успешная либо неуспешная, мирная или насильственная смена власти и новый договор.

Однако со временем в дележе хочет участвовать все большее количество групп влияния. И наступает понимание, что надо как-то зафиксировать общие для всех правила игры. Так появляются институты, а в итоге «порядок ограниченного доступа» эволюционирует в «порядок открытого доступа».

Попыткой оценить связь порядка ограниченного доступа и эффективность государственного администрирования является свежая научная работа «Государственность, эффективность государства и порядок ограниченного доступа: сравнение Беларуси и Украины». Работа выполнена в рамках международного научного проекта EU-STRAT, оценивающего отношения Европейского союза и стран Восточного партнерства.

Коллектив авторов хочет выяснить, означает ли режим ограниченного доступа, что государство неэффективно. И одинаково ли оно плохо или хорошо выполняет свои функции, к примеру, в таких странах, как Беларусь и Украина. Легко предположить, что в авторитарных странах государство менее эффективно, чем в демократических, однако так ли это?

Выясняется, что связь не такая уж прямая и однозначная. Порядок ограниченного доступа дает о себе знать и в Беларуси, и в Украине, но совершенно по-разному. В Беларуси при общем вполне приличном уровне управляемости системы она, по оценке экспертов, нестабильна. Так как сильно централизована, а соответственно не самостоятельна на местах и пассивна в ожидании указаний сверху. Джессика Фортин в статье «Инструмент оценки эффективности государства в пост-коммунистических странах в 1989—2006» («A tool to evaluate state capacity in post-communist countries, 1989−2006») дает определение системы в Беларуси как «архетипическом примере нестабильности». Она имеет в виду, что одни части госуправления развиваются хорошо и быстро, а другие заморожены чуть ли не в советском виде. Разуму белоруса, привыкшего думать о нашей стране как островке стабильности, это как минимум непривычно.

Так, в Беларуси, по оценкам авторов работы, все более-менее хорошо с госуслугами, прилично с образованием и здравоохранением (они декларируются всеобщими и бесплатными, и государство по мере сил и средств пытается эти функции выполнять), отлично с некоторыми другими сервисами, например, с земельными кадастрами и т.п. Региональное развитие неоднородно, но скорее по принципу величины города, а уже области по сравнению друг с другом выглядят примерно одинаково. Однако сама система управления, в силу неотделенности политического уровня от кадровой госслужбы, является политизированной сверху донизу. А значит, высоки роль личной преданности, единоличных решений, возможна коррупция. Ну и главное — ручное управление не создает институты, правила игры, и потому нестабильно.

В Украине другие проблемы. Государственность страдает от невозможности контролировать всю свою территорию. Госслужба была реформирована в 2016 году, политический уровень (когда министры назначаются победившей партией) отделен от собственно госслужбы, но это не решило всех проблем. Многие реформы были начаты, но не завершены. Децентрализация, при всех ее плюсах, привела к тому, что сейчас некоторые функции дублируются у нескольких уровней управления (так как областной уровень, который должен был быть упразднен, все еще существует).

Итак, эффективность государственного администрирования невозможно отделить от политической системы. Централизованная власть в Беларуси порождает такую же административную вертикаль, политизированную и пассивную. Ручное управление получается ручным везде — и в экономике, и в госслужбе, и в прочих сферах.

Украина не выглядит лучше, но по другим причинам. Многолетнее сращение олигархата и властей сформировало соответствующее администрирование, которое нелегко реформировать. Парадоксально, но большая открытость украинской госслужбы пока не привела к ее большей эффективности.

Так что, относительный порядок в Беларуси — заслуга нашего «порядка закрытого доступа»? Или наоборот, довольно высокий уровень оказания госуслуг поддерживает стабильность существующей системы? Авторы приводят аргументы в пользу второго утверждения. Сами по себе эти порядки, то есть системы Беларуси и Украины, довольно нестабильны и нуждаются во внешней помощи. Украина ее получает в виде западной помощи, а Беларусь — в виде энергосубсидий России. А значит, последствия налогового маневра и снижения желания «кормить» нашу сторону с востока могут иметь очень серьезное значение.

«Госвопрос» — цикл публикаций, в которых TUT.BY и коллеги из СИМПА постараются без воды и шор рассказывать об актуальных вопросах госуправления в нашей стране и предлагать решения, основанные на мировом опыте.