Успешное противодействия коррупции невозможно без внешнего контроля над бюрократией, но это было бы равносильно восстановлению демократических институтов.
12 августа власть решила вступить в диалог с обществом и проект закона «О борьбе с коррупцией» на всенародное обсуждение. Любое действие, претендующее на решение социально значимой проблемы, должно начинаться с ее анализа. К сожалению, все мои попытки отыскать в официальных документах и в выступлениях главы государства даже следы аналитических усилий к успеху не привели.
Между тем Александр Лукашенко на тему борьбы «с этим злом» в нынешнем году публично высказывался неоднократно. Достаточно обратиться к тексту , в котором слово «коррупция» упоминается 38 раз! Но, кроме констатации позитивных и негативных фактов («К счастью, нас никто не может обвинить в разгуле коррупции…» «Ржавчина коррупции затрагивает и реальный сектор экономики») и предложений по их искоренению (по большей части, технических), анализа причин коррупции в послании нет.
Такова традиция. Советская коррупция росла на тотальном дефиците, централизованной системе распределения и плановом управлении. Однако ее искореняли путем совершенствования кадровой работы, снижения уровня бюрократизма при рассмотрении жалоб граждан, усиления плановой и финансовой дисциплины и, разумеется, ужесточения законодательства.
Коррупционное поведение и принципал-агентская модель
14 августа, комментируя информацию министра энергетики Владимира Потупчика по поводу перекрестного субсидирования, в рамках которого тарифы для населения в Беларуси в 5 раз ниже, чем в России, Лукашенко сказал буквально следующее: «Надо внимательно посмотреть. У нас привыкли: вот мы народ содержим, поэтому у нас плохо, реальный сектор кувыркается».
Пожалуй, базовую особенность белорусской модели лучше и не передать. Не народ в Беларуси содержит государство, а государство содержит народ!
Откроем Конституцию: «Мы, народ Республики Беларусь (Беларуси), исходя из ответственности за настоящее и будущее Беларуси…» А теперь проделаем аналогичную операцию с Конституцией США: «Мы, народ Соединенных Штатов, дабы образовать более совершенный Союз, установить правосудие, гарантировать внутреннее спокойствие…»
Какое совпадение по форме! С формальной точки зрения единственным сувереном в РБ является народ. А не с формальной? От ответа на этот вопрос, как это ни покажется странным, и будет зависеть анализ причин коррупции.
Но анализ невозможен вне рамок теоретической модели. Природу коррупции (коррупционного поведения) проще понять с помощью принципал-агентской модели. Под принципалом в данном случае понимается начальник, под агентом — подчиненный.
Асимметрия информации порождает оппортунистическое поведение
Начальником является тот, кто обладает ресурсами для достижения личных целей. Достичь их самостоятельно он, как правило, не в состоянии, и потому начальник нуждается в подчиненных, которым он ставит задачи, передает часть своих ресурсов и назначает вознаграждение за проделанную работу. Подчиненный в свою очередь информирует начальника о результатах работы и отчитывается за использованные ресурсы.
Понятно, что подчиненный в сфере своей ответственности обладает большей компетентностью, чем начальник, что порождает эффект асимметрии информации, который позволяет подчиненному направлять часть ресурсов на достижение личных целей, т.е. заниматься «оппортунистическим поведением».
Коррупция — это не просто кража подчиненным ресурсов начальника, это одновременно и предательство подчиненным начальника. Начальник, разумеется, о подобной склонности подчиненных догадывается. Но все, что он может сделать для снижения асимметрии информации, — это назначить контролера за работой подчиненного.
Однако снижение асимметрии информации по линии начальник-подчиненный приводит к ее росту по линии начальник-контролер. Ничего удивительного в этом нет. Контролер — тот же подчиненный. Ничто человеческое ему не чуждо. В том числе и склонность к оппортунистическому поведению. Над контролером можно поставить еще одного контролера, потом еще одного, что на практике мы регулярно и наблюдаем.
После ознакомления с базовыми понятиями принципал-агентской модели самое время дать определение коррупционному поведению: «Коррупционным поведением называется такая разновидность оппортунистического поведения агента, при котором последний использует переданные ему принципалом ресурсы не для решения задач принципала, а для решения своих собственных задач».
На первый взгляд, оно мало чем отличается от определения коррупции, приведенного в проекте закона. Вот оно в сокращенном варианте: «Коррупция — умышленное использование государственным должностным лицом своего служебного положения и связанных с ним возможностей, сопряженное с противоправным получением имущества или другой выгоды в виде услуги, покровительства и т.д.».
Но мы первым взглядом не ограничимся.
Кто в стране главный начальник?
Очень часто начальник ставит подчиненному задачу по взаимодействию с третьим лицом, не входящим в управленческую вертикаль. Назовем его «клиентом».
То, что обычно понимается под бытовой коррупцией, происходит, как правило, на уровне взаимодействия подчиненный-клиент. В апреле 2013 года (данные исследования НИСЭПИ) 12% белорусов отметили, что в течение последних 12 месяцев им приходилось давать взятку государственному служащему.
В чем тут проблема? Один дает, другой берет, и оба делают это по взаимному согласию. Но мы помним, что в рамках нашей модели коррупция — это кража ресурсов начальника и одновременно измена ему же. Т. е. у коррупции всегда есть жертва. Жертва — это тот, у кого украли ресурсы и кому изменили.
А кто у нас в стране главный начальник? Президент? Нет. Согласно Конституции, и у президента есть начальник — это народ. Поэтому у любого коррупционного преступления существует конечная жертва. Она всегда одна и та же. Эта жертва — народ страны.
Усилением внутреннего контроля проблема коррупции не решается
За коррупцию мы платим постоянно, и делают это даже те, кто никогда не давал взяток. Дело в том, что для бизнесменов взятки — один из видов издержек. Естественно, любые виды издержек включаются в конечную цену товаров и услуг.
Коррупция, как и трение, неустранима. Она порождается самой природой вертикальных бюрократических структур, и чем больше звеньев в управленческой вертикали, тем выше вероятность коррупции. Мировая история богата примерами превращения вертикали в гигантскую проблему для всего, что расположено вне ее.
Усилением внутреннего (бюрократического) контроля проблема коррупции не решается. Как тут не вспомнить Китай с его казнями коррупционеров! Стандартные бюрократические подходы приводят только к росту издержек на контроль. Поэтому ждать положительного эффекта от вынесенного на общественное обсуждение закона «О борьбе с коррупцией» не приходится.
Существует два типа ресурсов: материальные и властные. Начальным источником этих ресурсов является народ. Посредством выборов народ передает властный ресурс своим подчиненным (чиновникам всех уровней, включая главу государства). С помощью налогов и других отчислений народ передает своим подчиненным материальные ресурсы.
Других источников ресурсов у власти нет и быть не может. Поэтому страна, в которой власть искренне верит, что она содержит народ, не имеет реальных шансов снизить коррупционное трение до разумного минимума.
Уровень коррупции находится в обратной зависимости от способности общества информировать (через независимые СМИ) и контролировать (через выборы) власть. Только так можно свести эффект асимметрии информации к минимуму. Только так можно заставить начальников всех уровней ограничивать оппортунистическое поведение.
Но насколько белорусское общество готово осуществлять внешний контроль над властью? Частично ответ на этот вопрос можно получить из приведенной ниже таблицы.
Какое высказывание характеризует Ваше отношение к политике?*
Вариант ответа
%
Моя жизнь зависит от политики, и я активно участвую в ней
5
Моя жизнь зависит от политики, но я в ней не участвую, потому что это бесполезно
24
Моя жизнь зависит от политики, но я в ней не участвую, потому что это опасно
11
Моя жизнь слабо зависит от политики
23
Я не интересуюсь политикой
34
ЗО/НО
3
*Результаты июньского (2013 г.) опроса НИСЭПИ
Как видим, только 5% респондентов в июне 2013 года продекларировало свое активное участие в политике. Но декларации с реальными действиями связаны между собой понижающим коэффициентом. Его величину я предлагаю определить самим читателям.
Главная
Гороскопы
