"Изъятия мешают движению вперед". Сидорский о проблематике ЕАЭС, импортозамещении в России и ВТО

Источник материала:

Сергей Сидорский — заметная фигура в белорусской власти. В современной Беларуси он больше других руководил правительством, работая премьер-министром с 2003 по 2010 годы. С 2012 года Сидорский является членом Коллегии (министром) по промышленности и агропромышленному комплексу Евразийской экономической комиссии (ЕЭК). Это одни из ключевых сфер в Евразийском экономическом союзе (ЕАЭС), где интересы Беларуси очень велики. Однако периодически между членами ЕАЭС возникают разногласия. Сергей Сидорский согласился ответить на вопросы TUT.BY, ограничив лишь формат беседы своими должностными полномочиями.

«Ситуация с либерализацией рынка товаров постоянно улучшается»

— Договор о ЕАЭС подписан в 2014 году. До этого был Таможенный союз. Однако, надо сказать откровенно, простому обывателю не особо видны достижения евразийской интеграции.

— Ключевой принцип, основа евразийской интеграции — это обеспечение четырех свобод: свободного движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы. В Таможенном союзе (с 1 января 2010 года) были предприняты попытки организации свободы передвижения только товаров на всей единой таможенной территории, где действовали бы единый механизм таможенного (единый таможенный тариф), внешнеторгового (единый Таможенный кодекс) и оговорен ряд вопросов технического регулирования. С созданием Евразийского экономического союза (с 1 января 2015 года) Договором о ЕАЭС четко прописаны подходы по реализации этих четырех свобод.

В результате, у наших граждан, а это 182 млн человек, появилась возможность без квот и разрешений свободно жить, учиться и работать в любой стране Союза, без виз и таможенного контроля пересекать границы наших государств, получать пенсии за весь период трудовой деятельности в любом из государств, а также бесплатную скорую неотложную медицинскую помощь.

У бизнеса появился свободный доступ на рынки стран ЕАЭС, и это — большое преимущество, особенно для тех производителей, для которых масштаб рынка имеет ключевое значение. В условиях экономического союза предприниматели вправе выбирать для регистрации любое государство Союза, наиболее удобное для ведения бизнеса без дополнительных административных и бюрократических обременений.

Товары сегодня обращаются по всей территории союза, на внутренних границах ЕАЭС отменен таможенный контроль. Комиссией совместно с государствами существенно доработан Таможенный кодекс. В апреле этого года президенты наших стран приняли новую редакцию Таможенного кодекса ЕАЭС (ТК ЕАЭС). В новой редакции Кодекса максимально унифицировано таможенное законодательство, обеспечено ускорение и упрощение таможенного оформления, снижение финансовой нагрузки, в первую очередь, на добросовестных участников внешнеторговой деятельности. Это — очень важный результат, который существенно сократил временные и ресурсные издержки, как предпринимателей стран союза, так и их бизнес-партнеров из третьих стран. Кроме того, ТК ЕАЭС предусмотрено использование автоматизации таможенных процессов, что весьма актуально в сегодняшних условиях цифровой трансформации экономики.

— Но принципы четырех свобод сейчас в большей степени носят декларативный характер. Взять, например, создание единого рынка товаров и услуг.

— Не скажите. Функционирует единый внутренний рынок, меры по защите которого осуществляются на наднациональном уровне ЕЭК. Товары на нем перемещаются свободно, за исключением, когда в Договоре о ЕАЭС странами зарезервированы по конкретным направлениям приоритеты национального законодательства, например, в сфере государственных закупок.

Формирование единого рынка в транспортном и топливно-энергетическом секторах стороны в Договоре отнесли на 2020−2025 годы.

Единый рынок услуг заработал с 1 января 2015 г. по 22 секторам, включая строительные работы, услуги в инженерных областях, сельскохозяйственной сфере. Теперь, например, белорусские строители, на основании выданных в Беларуси разрешительных документов на оказание строительных услуг уже могут самостоятельно работать (выступать в качестве подрядчиков) на территории, допустим, Казахстана без регистрации организации, получения казахстанских разрешительных документов, подтверждения профессиональной квалификации персонала и т.д.

Что касается сферы банковских, финансовых, транспортных услуг, то единый рынок в них будет создан по мере сближения законодательства государств-членов. Эти функции и взаимные договоренности страны Союза оставили на национальном уровне. Роль ЕЭК здесь состоит в том, чтобы активно содействовать организации переговорного процесса 5 стран.

— 2 года назад вы прогнозировали появление единой маркировки «Товара ЕАЭС». На каком свете сейчас этот проект?

— В настоящее время страны Союза вместе с ЕЭК завершают разработку механизма учета технологических операций для определения совместно произведенной участниками ЕАЭС продукции. Это необходимо для выработки критериев отнесения продукции к «товару ЕАЭС». Данное понятие будет применяться, в том числе и при согласовании Комиссией специфических субсидий. Вместе с тем, следует отметить, что введение такой маркировки — это прерогатива стран Союза.

Но хочу сказать, что ситуация с либерализацией рынка товаров постоянно улучшается. И в подтверждение — свежий пример. С мая этого года национальные рынки лекарственных средств пяти государств объединились и начали работу как единый рынок. Производители стран Союза смогут регистрировать лекарства и выпускать их в обращение по единым процедурам, что позволит существенно снизить издержки производителей и повысить ценовую конкурентоспособность препаратов. Для обычного потребителя изменения на фармацевтическом рынке станут заметны позднее: это связано с тем, что от момента подачи досье лекарственного препарата на регистрацию до выпуска его в обращение и поступления в продажу проходит от семи до десяти месяцев. По аналогичным принципам в рамках ЕАЭС создан единый рынок обращения медицинских изделий.

«Без национальных изъятий интеграция шла бы быстрее и эффективнее»

— Да, но это лишь один из немногих примеров, которому придется доказать свою состоятельность на практике. Уже много копий сломано перевозчиками, газовиками, нефтяниками… В чем общая проблематика евразийской интеграции?

— Евразийский экономический союз, безусловно, имеет свои «проблемы роста». Природа их возникновения — это, прежде всего, несоблюдение сторонами права ЕАЭС, пробелы в нем либо нормы, позволяющие применять в одностороннем порядке национальное законодательство на временной основе (это так называемые изъятия, предусмотренные Договором о ЕАЭС).

Когда велась работа над Договором, мы старались максимально ограничить введение сторонами таких изъятий, а в случае их допущения — четко прописывать сроки их действия и ответственность сторон за их нарушение. Но при подписании отдельные государства были не готовы к сближению переговорных позиций и оставили в силе право применения национальных изъятий. Конечно, без этих проблем интеграция шла бы быстрее и эффективнее.

Что касается работы по формированию единых рынков в сферах естественных монополий, то хочу отметить, что во многом она базируется на белорусско-российском опыте взаимодействия в этих сферах. Например, наработки наших двух стран в области рынков энергоресурсов учитываются сторонами при гармонизации национальных соответствующих законодательств.

— ЕЭК недавно обнародовала «Белую книгу», в которой зафиксировало 60 согласованных 5 странами препятствий, существующих на внутренних рынках ЕАЭС. Но это согласованные барьеры, в реальности их больше?

— В начале работы ЕЭК, весь реестр препятствий насчитывал более 600 барьеров, изъятий и ограничений в различных сферах, в том числе, и в части промышленности. Выполняя поручение президентов Беларуси, Казахстана и России большую часть из них (свыше 350) мы благополучно разрешили. Осталось порядка 240 препятствий, над которыми Комиссией ведется системная работа.

При формировании реестра препятствий в ЕАЭС мы столкнулись с рядом сложностей. Например, таких как необходимость выработки единых подходов государств-членов Союза к пониманию самой проблемы. Отмечу, что были ситуации, когда одна страна считала определенный вопрос барьером, а другая не видела в этом никаких проблем. Поэтому на данном этапе мы пришли к признанию 60 препятствий, которые включены в «Белую книгу» и по ним сформирована «Дорожная карта» — пакет мероприятий по их устранению с установленными сроками. Информация о них размещена на сайте Комиссии.

Еще порядка 180 потенциальных препятствий находятся в сферах государственных закупок, конкурентного права, финансовой политики, функционирования внутреннего рынка и ряд других. По ним ЕЭК принимаются всевозможные меры для согласования их статуса, проводятся консультации с уполномоченными органами государств-членов ЕАЭС для разработки вариантов нивелирования их действия и практических шагов по их устранению. Мы надеемся, что в ближайшее время заинтересованные стороны найдут компромиссное решение и по ним. Но это национальная компетенция и эта работа — за странами.

Хочу подчеркнуть, что в целях более полного выявления барьеров в евразийском сотрудничестве с этого года промышленным блоком Комиссии проводится мониторинг более 3 тысяч системообразующих предприятий ЕАЭС путем их анкетирования. Это позволяет нам получать информацию о проблемах и препятствиях, с которыми сталкиваются основные производители наших стран, непосредственно из первых рук и оперативно реагировать для их разрешения.

«Необходима максимально возможная концентрация полномочий в одних руках»

— В чем основная причина возникновения ограничений?

— Как я уже отмечал, основная причина, прежде всего, — использование сторонами ограничений, допустимых Договором о ЕАЭС на временной основе и обоснованных исключительностью ситуации, например, в сфере государственных закупок.

Кроме того, есть сферы деятельности ЕАЭС, где полномочия на наднациональный уровень переданы ЕЭК не в полном объеме. Например, в техническом регулировании, принятие технических регламентов (то есть разработка и установление требований безопасности к конкретным видам продукции) — прерогатива Комиссии, а разработка и принятие стандартов, обеспечивающих выполнение техрегламентов, остались за пределами полномочий ЕЭК. Или в сфере применения санитарных, ветеринарных и фитосанитарных мер: разработка и принятие требований, перечней продукции — за Комиссией, а инструкций, методик, правил испытаний и т.п. — за национальными органами.

Таким образом, техрегламент в Союзе принят, а методик по его исполнению нет. В результате практическое внедрение требований таких регламентов неоправданно затягивается. Необходима максимально возможная концентрация полномочий в одних руках. Тогда будет обеспечен порядок.

— В последнее время значительное количество документов Евразийской экономической комиссии принимается в форме рекомендаций, то есть необязательными для исполнения. Безусловно, это вопрос предоставленных полномочий, но не приведет ли это к дальнейшему ослаблению позиций ЕЭК со стороны национальных правительств?

— Договором о ЕАЭС предусмотрено принятие документов ЕЭК
в форме решений, распоряжений и рекомендаций. Решения имеют нормативно-правовой характер и являются обязательными для государств-членов, распоряжения имеют организационно-распорядительный характер. Рекомендации, будучи источником так называемого «мягкого права», призваны сформировать единообразный подход для достижения общих целей и задач Евразийского союза и могут устанавливать определенные правовые рамки. Большое количество принимаемых Комиссией рекомендаций скорее свидетельствует об активной позиции и роли ЕЭК в формировании и достижении свобод, провозглашённых в рамках Союза.

Кроме того, принятие рекомендаций не исключает, при необходимости, возможность последующего вывода вопроса на уровень Межправсовета или Высшего Совета для принятия обязательных к исполнению решений.

С развитием нашего Союза правительства Сторон будут поэтапно передавать необходимые полномочия на наднациональный уровень.

— Тогда считаете ли вы в полной мере эффективной работу Евразийской экономической комиссии в настоящее время?

— Да, полагаю, что работу ЕЭК можно оценить, как эффективную, в пределах тех полномочий, которые ей предоставлены. Но на мой взгляд, эта эффективность могла бы быть гораздо существенней, если бы полномочия ЕЭК были бы шире, а Договор о ЕАЭС не имел бы изъятий, допускающих принятие односторонних норм на национальном уровне. Это позволило бы максимально возможно выровнять условия конкуренции, углубить кооперацию в реальном секторе, увеличить объемы производства и нарастить взаимную торговлю. При разработке Договора мы закладывали основы единой промышленной и агропромышленной политики, но, с подачи казахстанской стороны, в итоге президенты закрепили в Договоре проведение согласованной (скоординированной) политики.

Однако, и в пределах предоставленных нам полномочий, мы выстроили системные интеграционные подходы, разработали в Комиссии и Стороны поддержали концептуальные согласованные стратегические документы на среднесрочную перспективу и в промышленности, и в сельском хозяйстве.

В рамках реализации права Союза и договоренностей со Сторонами мы определили чувствительные для государств-членов товары (это продукция автомобиле-, сельхозмашиностроения, промышленности стройматериалов и легкой промышленности). В отношении таких товаров государства-члены перед принятием мер промышленной политики обеспечивают взаимное информирование и проводят консультации для взаимного учета позиций. Это стало важным шагом по сближению позиций Сторон в отношении создания при участии государства так называемых «дублирующих» производств.

Кроме того, мы определились с приоритетными для промышленного и сельскохозяйственного сотрудничества отраслями в Союзе, и в них принимаем конструктивные решения, способствующие углублению кооперации, включая решение вопросов импортозамещения и повышения локализации производства. В целях создания условий по расширению кооперационных связей и формированию новых цепочек производства добавленной стоимости в Союзе создается Евразийская сеть промышленной кооперации и субконтрактации.

Большое внимание уделяется нами обеспечению эффективного взаимодействия в сфере научно-технического сотрудничества, внедрению механизмов, содействующих повышению инновационноемкости экономик наших стран. Благодаря этой работе, на интеграционном пространстве нами внедряются евразийские инновационные технологические платформы. На первом этапе их деятельности сформирован портфель предложений по перспективным кооперационным инновационным разработкам, которые будут совместно реализовываться на территории наших пяти государств. Также мы работаем над созданием Евразийской сети трансфера технологий, созданию евразийского центра компетенций в станкоинструментальной отрасли — Евразийского инжинирингового центра по станкостроению.

Постоянное внимание уделяется нами совершенствованию конкурентной среды общего рынка Союза. Выработаны и закреплены единые правила предоставления промышленных субсидий, которые Стороны обязаны исполнять, а Комиссия — контролировать их соблюдение Сторонами. Кроме того, в мае этого года премьерами наших стран подписано Соглашение о добровольном согласовании с Комиссией специфических промышленных субсидий. Действие этого международного договора направлено на сокращение нарушений в этой сфере, улучшение конкурентных условий на общем рынке, развитие промышленной кооперации, освоение производства новых видов конкурентоспособной продукции, а также позволит странам эффективнее стимулировать развитие промышленных комплексов в наших странах.

Как видите, в реальном секторе экономики Союза работа ведется очень большая и по многим направлениям. Так что, и при имеющихся полномочиях можно эффективно решать ключевые задачи промышленной политики, активно углублять кооперацию, содействовать повышению конкурентоспособности и инновационной активности реального сектора экономик государств-членов.

— Недавно глава Россельхознадзора Сергей Данкверт косвенно обвинил вас в лоббировании интересов Беларуси. С другой стороны, Александр Лукашенко говорил, что белорусские министры недостаточно активно лоббируют интересы Беларуси в ЕЭК. Как вы для себя формируете баланс интересов? С одной стороны, быть беспристрастным в наднациональном органе ЕЭК, а другой — оставаться «нашим человеком».

— В соответствии с Договором о ЕАЭС члены Коллегии ЕЭК при осуществлении своих полномочий независимы от государственных органов и должностных лиц государств-членов и не могут запрашивать или получать указания от органов власти или официальных лиц государств-членов.

В ЕАЭС действует принцип субсидиарности, предусматривающий четкое распределением прав и обязанностей «по вертикали» с делегированием части полномочий на тот уровень, где они будут исполняться наиболее эффективно и результативно. Так что возможность чьего-либо личного влияния, лоббирования исключено.

Принятию любого решения или документа предшествует работа экспертов — представителей государств-членов и сотрудников ЕЭК, которые вырабатывают содержательное наполнение документа. Далее проект обсуждается на заседании Коллегии, затем, с учетом правок, внесенных членами Коллегии, — на заседании Совета Комиссии и так далее — для документов любого уровня. И это — гарантия контроля над решениями, принимаемыми в интересах всего Союза (а не отдельно взятой Стороны), как со стороны государств-членов, так и должностных лиц ЕЭК. Такой подход позволяет обеспечить баланс интересов стран и Евразийского экономического союза в целом. В случае принципиальных разногласий, спорный вопрос может быть передан для разрешения на более высокий уровень, например, президентов стран. И поверьте, такая практика, когда стороны не смогли прийти к согласованному решению или достигнуть договоренностей — и вопросы разрешались президентами стран, уже имеет достаточный опыт в Союзе за эти годы работы. Конечно, жизнь подводит нас к тому, чтобы больше полномочий передавались на наднациональный уровень, что способствовало бы ускорению процедуры подготовки и принятия решений в ЕАЭС.

«Я не вижу рисков по присоединению Беларуси к ВТО»

— В России импортозамещение в настоящее время включено в число первоочередных задач государственной политики. Как вы считаете, насколько большую угрозу это несет для белорусской промышленности и сельского хозяйства? Поскольку белорусская продукция по факту может восприниматься как импортная.

— Прежде всего, хочу отметить, что в Беларуси политика сокращения импорта на основе импортозамещения осуществляется системно уже с десяток лет. В России упор на это сделан недавно на фоне обострения политических разногласий между мировыми державами, введением санкций, а также интересами экономической безопасности. Для господдержки импортозамещения в России приняты нормативно-правовые акты, которые, в частности запрещают или ограничивают допуск импортных товаров к госзакупкам для удовлетворения потребностей в продукции машиностроения, легкой промышленности, оборонно-промышленного комплекса. При этом такие ограничения не должны распространяться на продукцию, ввозимую из стран Евразийского экономического союза, однако, как показывает практика, это соблюдается не всегда

В тоже время, проведенный нами анализ национальных программных документов стран Союза в сфере промышленности показал, что действующие в государствах-членах программы по импортозамещению не учитывают в полной мере возможности евразийской интеграции, а государства-члены рассматривают внутренние рынки друг друга для импортозамещения собственной продукцией.

В этой связи становится особенно актуальным предложение президента России Владимира Путина об участии стран-партнеров по Союзу в российской программе импортозамещения, включая машино- и станкостроение, электронную и легкую промышленность, сельское хозяйство.

В целях реализации этой инициативы нами сформирован перечень промышленных производителей наших стран, готовых участвовать в данной программе. Перечень включает предложения в 17 отраслях, по более чем 60 конкретным импортозамещающим проектам. Наибольшее число проектов отмечено в легкой, химической, станкоинструментальной промышленности, в отрасли энергетического машиностроения. И по абсолютному большинству из них присутствуют белорусские производители.

Таким образом, полагаю, что участие белорусских производителей в российской программе импортозамещения будет способствовать развитию промышленного потенциала страны, повышению локализации производств, снижению негативного влияния иностранных компонентов на рост цен на продукцию, производимую в странах ЕАЭС.

Что касается импортозамещения сельхозпродукции, то хочу отметить, что доля Беларуси в общем объеме импорта сельскохозяйственных товаров РФ по-прежнему остается не только весьма значительной, но и увеличивается в последние несколько лет. Особенно это касается молока и молочной продукции, доля которой с 2014 г. по 2016 г. выросла с 49% до 75,5%, продуктов переработки мяса и рыбы, удельный вес которых составил 58%. Также вдвое увеличилась доля овощей, мяса и мясопродуктов. Фактически, этими позициями замещается импорт в Россию из дальнего зарубежья.

В этой связи угрозы для Беларуси я не вижу. Вместе с правительствами мы предпринимаем совместные меры по наращиванию объемов производства и птицеводства, в том числе в области селекционно-генетических работ в животноводстве и биотехнологических инноваций.

— Еще работая в правительстве, вы проделали большой объем работы, чтобы Беларусь вступила во Всемирную торговую организацию. Все документы были подготовлены в полном объеме. Что мешает вступлению страны в ВТО? Или она нам может и не нужна? Как, по вашему мнению, может повлиять присоединение Беларуси к ВТО на систему общей защиты рынка ЕАЭС от третьих стран?

— С точки зрения ЕАЭС я не вижу рисков присоединения Беларуси
к ВТО. Уже 2 страны (Россия и Казахстан), будучи членами ЕАЭС, присоединились к ВТО. Кыргызстан и Армения также члены ВТО.

В то же время надо учитывать, что, например, Казахстан в 2015 году присоединился к ВТО с отклонениями по ставкам таможенного тарифа по целому ряду товарных позиций единого таможенного тарифа. Однако, в ходе непродолжительной и интенсивной работы ЕЭК совместно с государствами-членами выработали подходы по правовому разрешению данного вопроса. Комиссией ежегодно утверждается перечень товаров, в отношении которых Казахстан применяет более низкие ставки ввозных таможенных пошлин по сравнению с действующим Единым таможенным тарифом ЕАЭС только для внутреннего потребления на территории Казахстана. При этом главами государств подписан соответствующий протокол, которым определены обязательства Казахстана по обеспечению мер по недопущению вывоза товаров за пределы страны без доплаты пошлин, общую схему обращения таких товаров, а также механизм администрирования и контроля за их оборотом.

Что касается защитных мер, в отношении товаров из третьих стран, — это наднациональная функция Комиссии. Решения принимаются ЕЭК коллегиально, и они обязательны для исполнения на территории всего Евразийского союза.

Особо следует отметить, что право ЕАЭС гармонизировано с правом ВТО, в том числе в области предоставления государственной поддержки сельского хозяйства и субсидирования промышленности.

Таким образом, Беларусь уже давно работает в правовом поле ВТО и рисков по присоединению страны к этой организации я не вижу. Наоборот, экспортно-ориентированные производители Беларуси могут получить преимущества от присоединения, прежде всего в металлургии, химической промышленности, за счет снятия барьеров для доступа белорусских товаров на рынки членов ВТО.