ДИАЛОГ О МОДЕРНИЗАЦИИ. Беларусь: провести реформы без "захвата государства"

Источник материала:

Инклюзивная политизация реформ и включение различных групп интересов в процесс выработки новых правил игры в экономике явно идут вразрез с рациональными корпоративными интересами политических и экономических элит как Беларуси, так и России. Из этого вытекают два взаимосвязанных систематических риска. Во-первых, деполитизированные и непрозрачные экономические реформы, проводимые в условиях политического режима с низкой подотчетностью, вероятно, приведут к тому, что Беларусь попадет в серьезную ловушку развития с некоторой вариацией на тему "захвата государства" влиятельными корпоративными кругами. Во-вторых, непрозрачные реформы создадут "зависимость от колеи". В белорусском случае это долговременные и трудноисправимые диспропорции и асимметрии, которые возникнут, например, в результате передачи активов в руки собственника, выбранного из соображений максимальной политической выгоды, а не долговременной экономической целесообразности. Есть ли способы избежать ловушки? "Cчастливая семья" стран Центральной и Восточной Европы после обретения независимости пережила соэволюцию политических и экономических институтов. Здесь переход к демократии и консолидация демократических режимов шли рука об руку с формированием рынка: реформаторы успешно использовали "медовый месяц" после краха коммунистического правления, капитализируясь на социальном запросе на европеизацию (назад в Европу = назад к нормальной жизни). Запаса социального терпения хватило на то, чтобы преодолеть "долину слез". Политические же конфликты и компромиссы, и, как следствие, вынужденные социальные компромиссы лишь укрепили государственные институты, необходимые для эффективного функционирования рынка. Соэволюция демократии и капитализма в странах Центральной и Восточной Европы объясняется общим условием — наличием политических режимов с расширенной подотчетностью. Реформаторы здесь вынуждены совмещать разнообразные и порой противоречивые интересы различных групп, от которых зависела политическая выживаемость реформаторов. По сути, именно расширенная подотчетность заставляет реформаторов искать компромиссы и экспериментировать с новыми правилами игры в экономике, а также защищает процесс создания новых правил от концентрированного влияния узких групп интересов. И наоборот, в тех странах, где экономические реформы проводились в условиях режимов с низкой подотчетностью, создание долговременных правил игры (экономических институтов) и процесс распределения прав собственности попали под контроль узкой группы лиц, заинтересованных в извлечении системных рент путем создания экономик "под себя". В политэкономической литературе данный феномен зачастую называется "захватом государства". Так, в период выработки новых фундаментальных правил игры (как в ситуации перехода от социализма к капитализму) некоторые конкурирующие группы могут быть достаточно мощными, чтобы встроить партикулярные, выгодные для них асимметрии в новый порядок, осуществляя таким образом приватизацию/похищение или захват самого государства как института, создающего общие правила. В итоге для рыночных игроков инвестиции в политику оказываются гораздо выгоднее каких-либо иных трансакций. В свою очередь, ответственные за принятие решений лица в ситуации отсутствия общественного контроля и системы балансов и противовесов "продают" асимметричный доступ к правам собственности либо за нелегальные денежные трансферты (откаты, миноритарные пакеты в новых корпорациях), либо из соображений политического выживания. Так, в России проведение залоговых аукционов, передавших контроль над ключевыми активами нескольким избранным финансовым группам, явилось стратегией президента Ельцина по созданию антикоммунистической коалиции и получению ресурсов для проведения избирательной кампании. Постсоветская история изобилует множеством подобных примеров: невозможность провести макроэкономическую стабилизацию в России в середине 1990-х из-за политического влияния частных банкиров, получавших сверхдоходы от доступа к государственному кредитованию и блокировавших стабилизационные меры в российской Думе; создание системы частных газовых трейдеров в Украине, и многое другое. Таким образом, "захват государства" становится "ловушкой развития" и главным препятствием для последующего реформирования, во-первых, потому, что новые "победители" заинтересованы в сохранении частично реформированного статус-кво (либерализация без регулирования). Во-вторых, извлечение ренты (капитализация на "плохих" правилах игры) выгоднее, нежели цивилизованный и транспарентный бизнес, что зачастую приводит к экономическим кризисам (утечка капитала, низкая инвестиционная привлекательность страны, отсутствие нормального экономического правоприменения и т. д.). "Ловушки развития" сохраняются достаточно длительное время, поскольку процессы, происходящие в период захвата государства, приводят к зависимости от колеи. Так, пересмотр результатов приватизации (национализация и реприватизация нелегально приобретенных активов) может оказаться намного дороже, чем сохранение статус-кво. При этом захват государства не является угрозой в условиях режимов с высокой политической подотчетностью (где профсоюзы, НПО, бизнес-ассоциации и т.д. имеют возможность контролировать процесс проведения реформ) и нецентрализованным способом принятия экономических решений. Впрочем, у каждого правила есть свои исключения. Удачным примером авторитарной модернизации является Южная Корея. Генерал Пак Чон Хи, который стал президентом страны в 1961 году после массовых восстаний, получил в наследство разрушенную структуру экономики. Одним из его первых шагов явилось лишение свободы самых богатых бизнесменов страны, которых позже освобождали в обмен на предоставление части капитала или акций своих компаний государству. После национализации 100% банков Пак получил значительные рычаги воздействия на бизнесменов, которые, в свою очередь, объединились в Федерацию корейской промышленности. Это привело к созданию системы "чеболей" — одновременно частных и государственных конгломератов, работающих, как правило, на олигархические семьи и развивающихся на основе стратегии диверсификации активы. Чеболи имели сильные политические связи, выполняли директивы государства и выступали посредниками между национальным и иностранным капиталом. Корейские чеболи (например, Samsung, LG, Daewoo и др.) оказали значительное влияние на модернизацию страны и импорт западных технологий. В целом, успех южнокорейской модели явился результатом установления правильной системы сдержек и противовесов между политической и экономической элитами. Во-первых, политические элиты рассматривали чеболи в качестве партнеров по развитию страны, которые в случае необходимости в состоянии предоставить денежные средства на нужды правительства. В свою очередь, чеболи могли рассчитывать на стабильные и обоснованные гарантии не попасть под политически мотивированную экспроприацию частной собственности, что существенно повредило бы развитию всех секторов экономики. Во-вторых, корейское политическое руководство способно ставить приоритеты развития страны выше корпоративных интересов, и генерал Пак успешно сдерживал аппетиты своих бизнес-ставленников, предотвращая таким образом откачку ресурсов из экономики. В-третьих, корейское руководство обладало ресурсами, необходимыми для крупных инвестиционных проектов, и успешно использовало внешнюю помощь для развития. Почему Беларусь не способна на "авторитарную модернизацию" Попробуем обобщить сказанное выше, адаптируя к конкретной ситуации в Беларуси. Нет сомнений, что руководство Беларуси постарается сохранить статус-кво как можно дольше, то есть участвовать в евразийском интеграционном проекте в надежде получить финансовую выгоду от некоторых его преимуществ и одновременно получать ренту, пользуясь промахами и несовершенством интеграционных институтов. Статус-кво будет сохраняться до тех пор, пока Владимир Путин считает, что преимущества от евразийской интеграции перевешивают потери бюджета России от поддержания Беларуси на плаву. Тем не менее, вполне вероятно, что Россия будет более требовательной в отношении Беларуси, увеличив давление на Лукашенко, чтобы он выполнял свои формальные и неформальные обязательства (соблюдение правил евразийской интеграции, введение рыночных механизмов и приватизация). В обоих случаях — и когда рентные доходы (от России) станут политически слишком дорогостоящими для Лукашенко (т.е. потеря большего суверенитета в обмен на субсидии), и при наличии каких-либо других форм внутреннего или внешнего шока/давления — Беларусь вынуждена будет перейти от смешанной социалистической экономики к определенной форме капитализма. Учитывая тот факт, что белорусские элиты и общество больше заинтересованы в успешном экономическом развитии страны, чем в ее демократизации, не приходится сомневаться, что экономические реформы будут проводиться без значительных политических реформ. В целом, отдавая себе отчет, что в среднесрочной перспективе неизбежность реформирования экономики не подлежит сомнению, руководство Беларуси имеет на выбор ряд реалистичных сценариев. А. Автократическая модернизация Беларуси Первый сценарий — попробовать провести существенную автократическую модернизацию страны. Есть несколько важных предпосылок и сравнительных преимуществ такого выбора. Во-первых, независимо от популярных в оппозиции мифов, в настоящее время Беларусь остается страной с низким уровнем захвата государства. Режим Лукашенко базируется на перенаправлении внешних рентных потоков с целью получения широкой общественной поддержки (это часть "социального контракта"), поэтому президент рационально заинтересован в сдерживании аппетитов своих ставленников и предотвращении появления настоящих олигархов, осознавая, что сложившиеся группы, ищущие рентный доход, могут откачивать ресурсы, предназначенные для покупки социальной лояльности и общественного согласия. Во-вторых, имеется и автократическое преимущество: вертикально подчиненный и хорошо контролируемый государственный аппарат с большим масштабом контроля над экономикой; политическая оппозиция, находящаяся на грани выживания; репрессивные органы, способные в краткосрочной перспективе обуздать широкий протест; преимущественно лояльный большой бизнес; парламент, роль которого сводится к формальному штампованию принятых выше решений. Что действительно необходимо для авторитарной модернизации (допуская, что Лукашенко серьезно решит пойти по этому пути), так это реконсолидация системы иерархического капитализма, в которой работает механизм хорошо управляемых бизнес-ставленников. На практике это означает допуск дальнейшей концентрации капитала в руках лояльного частного бизнеса через приватизацию и привилегированный доступ к собственности в обмен на выполнение двух задач. Первая — поддерживать существующую социальную модель, делясь частью рентных доходов с обществом и беря под опеку несостоятельные предприятия с высокой концентрацией рабочей силы. Вторая — содействовать властям в противостоянии давлению со стороны российского капитала и способствовать развитию страны. Тем не менее, есть несколько серьезных препятствий на пути автократической модернизации Беларуси, которые не позволят Беларуси структурно копировать южнокорейский путь. • Существует явный дефицит доступной ликвидности, необходимой для больших инвестиционных программ (особенно в случае, когда более дешевые европейские и американские кредиты временно недоступны). Значит, Александр Лукашенко, если он хочет повторить "скачок тигров", вынужден будет изымать ресурсы из патерналистских государственных программ, что, в свою очередь, еще больше повлияет на "социальный контракт" и существенно сократит уровень поддержки Лукашенко. • Несмотря на значительное улучшение ситуации с венчурным капиталом, высокотехнологичной продукцией и инновационными предприятиями, Россия по-прежнему отстает от западных стран, которые смогли бы стать для Беларуси надежными партнерами в модернизации. Здесь Беларусь находится в порочном круге: привлечение западного капитала/технологий вряд ли возможно без политической либерализации и некоторых форм вестернизации, которые, в свою очередь, подорвут перспективы автократической модернизации. • Налицо явный дефицит современного человеческого капитала для принятия решений и знаний в том, что касается привлечения внешних заимствований/инвестиций и их направления в потенциально прибыльные стратегические отрасли. Ни одна из многочисленных государственных программ по увеличению притока прямых иностранных инвестиций не выполняется, зато наблюдается четко выраженный отток инвесторов из Беларуси. Другими словами, правительство пытается решить проблему низкого уровня прямых иностранных инвестиций путем предоставления потенциальным инвесторам преувеличенных, почти офшорных льготных условий, теряя при этом возможность защищать национальные экономические интересы и создавать реальную ценность для экономики. • Увеличивая интеграционное давление, российские политические и экономические элиты преследуют свои собственные узкие интересы, которые могут противоречить планам и стратегиям развития Беларуси. Точнее — российские предприятия заинтересованы в действительной приватизации белорусских предприятий, а не в слиянии и поглощении после того, как эти предприятия будут проданы местным бизнес-группам. • Большой вопрос, будет ли Лукашенко в состоянии сдерживать аппетиты ищущих рентный доход групп, которые заинтересованы в асимметричных правах собственности. Более того, местные группы могут создать коалиции с российскими финансово-промышленными группами, заинтересованными в приватизации Беларуси, и выступить против своего покровителя. Этот фактор создает большой риск не только для удержания власти сегодняшними правителями, но и для развития всего белорусского общества. • Наконец, вопрос не в том, настолько автократическая модернизация будет успешной. Настоящий вопрос состоит в том, когда этот процесс будет свернут после своего запуска. Попытки превратить Беларусь в автократического модернизатора а-ля Южная Корея скорее всего приведут к жесткому захвату государства, когда захватчиками выступят не только национальные бизнес-игроки, но и российские бизнес-административные группы. Б. Нормальный путь для Беларуси (а-ля Бирма?) Второй путь (на данный момент он кажется неправдоподобным) обозначает обычный сценарий реформ и, возможно, частично напоминает бирманский сценарий. В Бирме демократические реформы предшествовали экономическим, так как руководство страны осознало, что риск зависимости от регионального гегемона — Китая — слишком велик, как и китайские устремления прибрать к рукам природные ресурсы в Северной Бирме. Идеальным поворотным моментом для осуществления этого сценария в Беларуси могло бы быть 19 декабря 2010 года, когда Лукашенко еще был в состоянии обеспечить себе внешнюю легитимность, продвижение в западном направлении и выбор в пользу частичной политической реформы в целях увеличения притока внешних ресурсов с Запада. Сейчас уже может быть слишком поздно для таких действий: налицо усталость Евросоюза в отношении решения белорусского вопроса. Также можно констатировать очевидное доминирование пророссийских настроений в руководящих элитах и в белорусском обществе в целом; наличие большого списка обязательств, которые Беларусь должна выполнять в рамках начатых интеграционных проектов. Тем не менее, минимизация ущерба все еще возможна. Таким образом (парадоксально!), в интересах Лукашенко расширить подотчетность правительства (даже в сфере принятия экономических решений) и создать влиятельный институт общественного контроля над ходом реформ. При этом, несомненно, белорусским властям придется пожертвовать частью своего рентного дохода. Но таким образом, власть может получить следующее: • разделение ответственности за потенциальные издержки от реформ с негосударственными структурами; • инструмент для минимизации приватизационного давления России (значительно легче обосновать "нет", ссылаясь на игроков, не подлежащих государственному контролю); • продемонстрировать международным финансовым организациям некоторое улучшение ситуации, что, в свою очередь, поможет улучшить бизнес-климат; • свести к минимуму риск "несанкционированной" гонки за рентным доходом, которую правительство будет не в состоянии контролировать; • избежать ловушек развития и частичных реформ/захвата государства, когда реформирование уже начато. *** Стратегический выбор белорусских властей (в случае, если не слишком поздно делать подобный выбор), таков. Либо потерять часть своей власти и влияния из-за евразийской интеграции и под внешним давлением игрока с гораздо более сильной переговорной позицией (Россия). Либо же сознательно пожертвовать частью своих рент и сделать процесс экономических реформ более инклюзивным. Второй путь, безусловно, является приоритетным для белорусского общества.