Государство нужно строить с фундамента, а не с крыши

Источник материала:

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА

Каждая общественная формация характеризуется соотношением управления и самоуправления. Управление — это внешнее воздействие на систему, в то время как самоуправление есть внутреннее воздействие, вырабатываемое самой системой. Самоуправление может быть профессиональным, общественным. Однако наибольшее распространение и социальную значимость имеет местное самоуправление, которое отличается общей ответственностью за состояние всех публично значимых дел территориальных сообществ, в рамках которых протекает вся жизнь каждого человека, где он рождается, воспитывается, учится, ведет трудовую деятельность, пользуется социальной поддержкой в старости.

Институты местного самоуправления исторически сложились задолго до создания разветвленной системы государственного управления. Люди на территории Беларуси жили на протяжении десятков тысяч лет в условиях всеобщего самоуправления, в то время как государство существует с Х века. Признак общин (коммун, советов) отмечается в законодательстве многих стран, где они определяются в качестве изначальных территориальных публично-правовых корпораций, наделенных правом регулировать и управлять в рамках законов всеми местными делами публичного характера. Термин «изначальные» подчеркивает, что территориальные общности хронологически предшествовали государству, а с географической, демографической и экономической точек зрения представляют собой «фундамент» социума.

В европейском праве место коммун определяется как первичный уровень управления в системе — коммуна, регион, национальное государство, ЕС. Это означает, что, как и любое сооружение, государство нужно строить с фундамента, а не с крыши, а в качестве его первокирпичика следует использовать именно территориальную общность, организационно и юридически оформленную, самодостаточную для жизнедеятельности. Соответственно, местное самоуправление объективно заслуживает статуса основы конституционного строя страны.

***

Ранее люди создавали общины для строительства и обслуживания церквей, школ, больниц, совместного использования обобществленных сельхозугодий, вод и других природных ресурсов. При формировании среды жизнедеятельности человек всегда полагался на свои собственные силы и умение, выступал в качестве желанного клиента своих коммунальных учреждений, а не назойливого просителя перед чиновничьим аппаратом. Где нет активного населения, там нет и самоуправления. Политическая необходимость местного самоуправления обусловлена тем, что практически все население, объединяющееся в территориальные сообщества, выступает ответственным субъектом публичной власти, а сама «пирамида» государства приобретает устойчивость за счет широты своего основания. Более того, местное сообщество предстает консолидирующим фактором, поскольку все политические силы в его рамках конструктивно сотрудничают для совместного решения задач территориального жизнеобеспечения (яма на улице не является ни «левой», ни «правой», — она мешает всем).

Территориальное самоуправление в современном социально-политическом значении берет свое начало в проблемах повседневного жизнеобеспечения Древнего Рима, когда к началу нашей эры численность населения города достигла одного миллиона человек. Содержание улиц в чистоте ранее считалось обязанностью домовладельцев. Тот, кто не чистил свою территорию, обязан был уплачивать штраф. Но владельцы земельных участков, как правило, не исполняли своих обязанностей. Мусор и нечистоты сбрасывались в вырытые на участке ямы или даже на улицу. Горожане же разводили свиней, которые бродили и рылись в мусоре и выгребных ямах, что ухудшало санитарные условия. Поэтому возникла идея строительства водопровода, а также совместного сбора и вывоза бытовых отходов, для чего и был создан муниципалитет. Однако решающей предпосылкой территориального единства стала общинная система раннего средневековья, когда из местных взаимосвязей создавались условия для сельской соседской общины с ее взаимной поддержкой и терпимостью, общностью интересов (община от слова — общность). В поселениях люди совместно осуществляли права и обязанности, в результате чего община превращалась в праводееспособное единство (коммуну).

В Беларуси за всю ее историю накоплен богатейший опыт территориальной самоорганизации. Историк-государствовед Иосиф Юхо отмечал: «У тых мясцовасцях, дзе жылi дзяржаўныя сяляне i не было замкаў або дзяржаўных маёнткаў — двароў, дзейнiчалi органы сялянскага самакiравання — сялянскiя сходы i старцы, якiя на гэтых сходах выбiралiся.

На сялянскiх сходах размяркоўвалiся данiны, разбiралi спрэчныя справы. Старцы назiралi за выкананнем грамадскiх работ па будаўнiцтву i рамонту замкаў, мастоў i дарог, збiралi i адвозiлi данiны ў вызначанае ўладамi месца, удзельнiчалi ў ажыццяўленнi правасуддзя на капе».

Вместе с тем с XIV века в городах и местечках Беларуси параллельно традиционным демократическим формам правления складывается качественно новая форма самоуправления, основанная на магдебургском праве. В связи с этим И.А. Юхо подчеркивал: «Кiраванне ў гарадах Беларусi ў канцы XV i ў XVI ст. значна змянiлася. Большасць гарадоў атрымалi спецыяльныя граматы магдэбургскага права, г.зн. уводзiлася асаблiвая форма кiравання, падобная ў некаторых рысах да кiравання ў гарадах Польшчы i Германii на аснове магдэбургскага права. Па гэтых граматах мяшчане вызвалялiся з-пад адмiнiстрацыйнай i судовай улады ваяводаў, стараст або iх намеснiкаў i атрымлiвалi права мець у горадзе органы гарадскога кiравання ў спалучэннi з некаторымi элементамi самакiравання».

Вполне оправданно по количеству закрепленных положений сравнивать привилей (грамоту) на самоуправление со своеобразным уставом города в плане организации жизнедеятельности и закрепления приоритета полномочий органов самоуправления в области решения вопросов местного значения. Привелеи подводили базу законности под деятельность местной власти. С момента своего возникновения институциональное самоуправление нуждалось в соблюдении «твердых правил игры» с точки зрения как самоорганизации, так и взаимоотношений его институтов с населением и государством. Сравнение привилеев свидетельствует, что их авторами выступали социально активные жители, которые сами составляли проекты, добивались их утверждения, а в содержании документов обеспечивался учет экономических, демографических, географических и иных значимых местных особенностей.

Практика реализации магдебургского права свидетельствует, что развитие самоуправления не только не ослабляет центральную власть, а наоборот, является важнейшим условием обеспечения действенного централизма. Центральная власть выступала гарантом становления и упрочения самоуправления, а самоуправление было заинтересовано в укреплении положения главы государства. Их рациональное взаимодействие позволяло обуздать бюрократическо-чиновничий произвол.

***

Конституционные реформы XXIII века в Европе, обоснование принципа разделения властей по вертикали привели к необходимости формирования такого местного управления, которое было бы защищено от бюрократической опеки центра. Местное самоуправление как принцип политической организации и государственного устройства было обосновано в трудах Р. Гнейста, А. Токвиля и других теоретиков. В 1835 г. А. Токвиль писал, что местное самоуправление делает для свободы то, что начальная школа делает для науки, делает свободу доступной для народа, позволяет вкушать ее плоды и приучает ею пользоваться; народ является источником власти в обществе, однако более непосредственно, чем в общине, он нигде не осуществляет свою власть.

Сам термин «самоуправление» впервые в законодательстве был применен в Германии в п. 6 прусского регламента общин. Сущностью территориального самоуправления было то, что оно является децентрализованной формой публичной администрации, органом государства, но не правительства. Самоуправление и правительство — это две формы и вместе с тем два независимых субъекта той же государственной администрации, которые реализуют одни и те же публичные задачи, но отличаются масштабами этих задач. Самоуправление ограничивается местными вопросами: образованием, здравоохранением, коммунальными услугами и др. Правительство же концентрируется на общегосударственных задачах, которые по своим масштабам превышают местный и региональный уровень — это безопасность, финансы, международные отношения и др.

Местное самоуправление выполняет исключительно важную роль в решении общегосударственных задач в определенных законом пределах. Но главное состоит в том, что оно принимает несвойственные центральной власти функции, предотвращает необоснованную централизацию, создает условия для надлежащего учета местных и региональных особенностей. Именно в рамках местного самоуправления граждане получают возможность организовать институты местной власти, формировать свой жизненный уклад. И только те задачи, которые они не в состоянии решить самостоятельно, передаются через закон в ведение государственных органов. Если общество рассматривается в качестве целостного организма, то на местное самоуправление возлагается функция рабочих рук. Как в живом организме печень не может выполнить функции сердца, так и в обществе центральное правительство не может на качественном уровне реализовать местные функции, которые уникальны для каждого городского и сельского поселения. Поэтому именно к ведению местного самоуправления следует относить все публичные дела территориального (местного и регионального) значения. Соответственно каждый житель, участвуя в формировании органов местной власти, наделяемых общей компетенцией в решении задач повседневного жизнеобеспечения, должен иметь реальную возможность получить там соответствующее удовлетворение либо защиту своих прав. Ему не следует утруждать себя хождением по обществам защиты прав потребителей, судам и т.п.

Суть местного самоуправления базируется на простой идее: надо самому решать задачи повседневной жизни, ибо было бы несправедливо ожидать, что их за тебя будет выполнять кто-либо посторонний. Таким образом, компетенция местного самоуправления вытекает из самой совместной жизни людей, из необходимости сообща вести те дела, которые касаются интересов всех жителей.

Валерий СИДОРЧУК,

доцент Белорусского государственного университета, кандидат юридических наук.